構建警示訓誡防線提高執政能力治黨水平

　　內容提要　警示訓誡防線是陜西省委、省紀委在反腐倡廉實踐中的一項工作創新，是各級黨政組織和紀檢監察機關，對黨員干部參與重要經濟活動、干部任用、出國考察以及重要私人活動，腐敗苗頭性問題，干事創業中的失誤和偏差，輕微違紀違規行為，按照組織程序進行提醒、教導和告誡(糾錯)的制度體系，是陜西省貫徹落實《關于建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》的具體手段，是一條腐敗預防線。警示訓誡防線對反腐倡廉中的注重預防制度、黨員干部教育方式、黨內監督方式，以及反腐敗組織協調機制等方面進行了積極的制度創新實踐，同時，它內在地契合了中國特色的執政黨政治倫理，對提高黨的執政能力和治黨能力有一定的幫助。
　　
　　警示訓誡防線對腐敗預防制度的創新
　　
　　警示訓誡防線作為思想道德防線和黨紀國法防線之間的一條新的防線，符合黨的十六大報告提出的：“加強教育，發展民主，健全法制，強化監督，創新體制，把反腐敗寓于各項重要政策措施之中，從源頭上預防和解決腐敗問題。堅持和完善反腐敗領導體制和工作機制，認真落實黨風廉政建設責任制，形成防止和懲治腐敗的合力”^②的要求，是具體貫徹落實中共中央《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》，從源頭上根除腐敗的一項制度創新。
　　注重預防制度就是在堅持標本兼治的同時，通過建立健全教育、制度、監督并重的辦法，加大腐敗預防力度，對腐敗進行綜合治理的制度體系。預防和懲治是反腐倡廉工作相輔相成、相互促進的兩個方面，加大預防力度決不是要放松懲治腐敗的工作。有效預防本身就要求嚴厲懲治，嚴厲懲治本身又有利于有效預防，二者是統一的關系。
　　注重預防主要有三個方面的內容。首先，是從源頭上預防，即對一些可能發生腐敗的、制度體制不夠完善的地方加以改進和設防。譬如中紀委提出要深化的四項改革：干部人事制度、司法體制、行政審批制度和財政管理制度的改革；再譬如政務公開、廠務公開、村務公開三公開等，目的是要鏟除產生腐敗的土壤和條件。其次，是過程性預防，就是對有可能發生問題或已經發生過問題的環節加以重視，建章立制，堵塞發生問題的漏洞。還包括對已經出現的不廉潔行為，改革創新中的偏差和失誤，以及其他的早發的腐敗現象，在沒有上升到需要用黨紀國法懲處的界限時，要及時發現，及早介入，加以糾正。再次，是懲教性預防，即利用一些反面典型案例進行警示教育，使人們對其產生排斥心理，不去仿效。這種預防會在人們心理上產生很大作用，也是紀檢監察機關和各級政法部門經常采用的一種預防手段。
　　警示訓誡防線是建立健全教育、制度、監督并重的懲防體系的具體化，是腐敗預防的制度形式。警示訓誡防線對注重預防制度的創新主要表現在以下幾個方面。
　　
　　(一)反腐倡廉關口前移
　　反腐倡廉關口，是指紀檢監察部門和有關司法機關介入懲治腐敗行為時，具體工作開展的時間點。“關口”主要包括兩個方面的含義，一是腐敗問題表現的狀態，一是紀檢監察部門和司法部門介入處理的時間。“關口”同時包含了這兩層含義，并不是一個純粹的時間概念。從腐敗問題的表現狀態來看，有腐敗行為的醞釀階段、腐敗行為的實施階段和產生嚴重腐敗問題的階段。在腐敗行為的醞釀階段可能表現為迷失理想信念，喪失執政道德，或者因私欲膨脹而放松對自身行為的約束等方面。腐敗的實施階段表現為腐敗的萌芽階段、輕微違規違紀、一般違紀、嚴重違紀違法的漸變過程。產生嚴重腐敗問題的階段也就是嚴重違紀違法的階段。反腐倡廉應該貫穿于腐敗發生的全過程，懲防并舉，綜合治理。但以往的反腐倡廉工作注重的是對問題發生以后的懲處，紀檢監察及司法部門的介入也基本上是在問，題發生以后的懲處性介入。所謂關口前移，就是把反腐倡廉工作的主要切入點，從腐敗問題發生以后的懲處性治理轉移到腐敗行為的醞釀階段和腐敗行為的實施階段的預防性治理。
　　關口前移的重要意義主要表現在：(1)有助于把注重預防工作落到實處。當代國際國內的反腐敗實踐均突顯出注重預防的基本趨勢。黨的十六大以來，以胡錦濤為總書記的黨中央在積極探索新形勢下反腐敗斗爭的特點和規律的基礎上，提出了標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防的反腐倡廉戰略方針，但紀檢監察部門如何從自身工作流程、工作內容等方面落實“注重預防”的方針，這應該是黨風廉政建設中需要積極探索的問題。從紀檢監察部門的工作實際出發，實施關口前移，有助于明確紀檢監察部門的工作流程，把紀檢監察部門處理問題的關注點提前到腐敗問題發生之前，使注重預防工作在紀檢監察部門的工作實踐中真正得以貫徹。(2)有助于改變被動監督為主動監督。紀檢監察部門以往的工作主要是在腐敗問題發生以后的懲處性治理，從工作的主動性來看，是由對問題的查處引導著進行的，慣向于被動的處理，被動的監督，既無助于減少腐敗發生的數量，也不利于充分調動紀檢監察部門工作的積極性和主動性。關口前移，把對問題的關注點轉移到腐敗行為的發生過程，可以使得紀檢監察部門及早、主動介入單位及黨員干部的工作和日常活動，發現問題，及時處理。通過關口前移的制度設計把紀檢監察部門的“及早介入”確定化，既賦予了紀檢監察部門新的工作責任和義務，也增強了紀檢監察部門工作的積極性和主動性，原先的被動監督變成為事前的主動監督。(3)有助于強化紀檢監察部門對黨員、干部的監督力度。我國現階段腐敗問題的高發、頻發，在很大程度上就是因為對權利行使的監督不力造成的，注重事后懲處的反腐工作機制，在客觀上也淡化了紀檢監察部門對權利行使過程實施監督的主動性和權威性，一些黨員干部可能會對紀檢監察部門的事中監督產生一定的抵觸情緒，以為自己沒有違紀違法就可以不被監督。導致“事中監督制度上的可操作性差，防范和約束效能不強”^①通過關口前移，把紀檢監察部門對黨員干部的監督直接延伸到事中監督，使監督的范圍擴大，監督力度會因此得到較大程度的增強。
　　
　　(二)突出了過程性預防
　　在源頭性預防、過程性預防和懲教性預防中，警示訓誡防線的突出特征體現在過程性預防方面。警示訓誡防線的過程性預防特征并不排斥源頭性預防和懲教性預防。警示訓誡防線通過過程性預防可以有效督促相關部門和單位積極進行制度建設，完善工作規則，堵塞漏洞，避免在源頭上形成腐敗滋生的溫床；同時，警示訓誡防線通過警示提醒、誡勉督導、責令糾錯^②等警示訓誡制度對一般違紀、輕微腐敗行為的查處，也會產生積極的懲教功能，對黨員干部產生一定的警示作用，預防腐敗行為的發生。所以，警示訓誡防線雖然偏重于過程性預防，但其對源頭性預防和懲教性預防具有顯著的增強功能。
　　警示訓誡防線的過程性預防特征主要表現在所建立起來的三種預防腐敗機制上。^③(1)防范預警機制。警示訓誡防線通過警示提醒制度，對群眾有舉報，社會有反映，組織認為有必要告誡防范的問題，以及單位的重大決策，重點工程項目，大額度資金使用，重要人事任免，領導干部及家庭遇有婚喪嫁娶、喬遷新居、出國考察等有可能出現不廉潔行為的事宜，本著有則改之，無則加勉的原則，進行提醒和告誡，警示黨員干部避免在這些問題上發生不廉潔行為，形成防范預警機制。(2)動態監督機制。警示訓誡防線通過誡勉督導制度，對黨員干部在政治思想，履行職責，工作作風，道德品質，廉政勤政等方面出現的苗頭性問題，部門和行業存在的一般性不正之風問題，在改革創新、干事創業過程中出現的工作偏差，及時進行糾偏，督察引導，中止其錯誤行為，形成動態監督機制。(3)保護挽救機制。警示訓誡防線通過責令糾錯制度對于按照《中國共產黨紀律處分條例》可不予處分，或免于處分的一般違紀行為，對于履行黨風廉政責任制職責不力，造成一定影響的，以及行政不作為、執法管理不力、服務承諾不兌現、辦事效率低下等問題，進行批評訓示，強制糾錯改正，盡量避免少數黨員干部蛻化變質為腐敗分子，形成對黨員干部的保護挽救機制。
　　三種防范機制的建立，貫穿于腐敗發生的全過程，而且，每個防范機制各有側重，有機統一，對腐敗有可能發生的各個環節，不同階段的腐敗現象，所有可能發生不廉潔行為的權利行使過程，以及有關的工作和活動，通盤納入不同的防范機制當中，及時預警、糾正所有偏離正確方向的不良行為，能夠確保黨員干部嚴格按照公務人員的權限、職責規定，按照黨的紀律要求正確行使權利，可以有效避免腐敗行為的發生，阻劫不廉潔行為以及輕微違規違紀行為的發展和蔓延，杜絕并把腐敗現象限制在最小的范圍內。
　　
　　(三)在教育和懲處之間賦予了強制性內容
　　警示訓誡防線是介于思想道德防線和黨紀國法防線之間的一道防線，警示訓誡防線是一道腐敗預防線。思想道德防線主要靠一般性的宣傳教育、社會習慣、倫理道德，通過自覺、自省、自律的“軟約束”對黨員干部的行為進行自我規范。黨紀國法防線則是依靠黨和國家的規范性文件，通過黨的紀檢監察部門和國家司法機關的“硬約束”規范黨員、干部的行為。一般而言，思想道德防線作為“軟約束”不具有強制性作用，而黨紀國法防線作為“硬約束”，帶有明顯的強制性。在思想道德防線和黨紀國法防線之間，客觀上是“軟約束”和“硬約束”都無力觸及的區域，是反腐敗監督工作中的“空檔”和“盲點”。^①比如某些輕微的不廉潔行為，已經超出了思想道德的約束，但又未達到可以適用黨紀國法懲處的界限。對諸如此類行為，一般的道德規范已無能為力，但又不適于用黨紀國法來強制性處理。解決該區域的預防手段就成為腐敗預防的關鍵問題之一。
　　因此，在思想道德防線和黨紀國法防線之間構筑一道新的防線，即警示訓誡防線，就使得該區域問題的解決被賦予了某種“強制性”特征，而不再是一個“盲點”、“空檔”。警示訓誡防線的強制性不同于違反黨紀國法的強制性，違反黨紀國法的強制性是一種紀律強制性、法律強制性。警示訓誡防線的強制性是一種組織強制性、行政強制性。組織強制性的本質是一種權力強制性，是基于上下級組織、職務之間的隸屬關系，而存在的領導與被領導、服從與被服從的強制，一般采用警示提醒、誡勉督導、責令糾錯等形式，更嚴重的輔以停職、調離、免職等組織措施。紀律強制性類似于法律的強制性，是根據“黨內法規”的規定對違反黨紀的行為的一種強制，采用的是包括免職在內的各種紀律處分。法律強制性是指違法行為必須承擔相應法律責任的一種強制，如對貪污、受賄的刑罰制裁等。組織強制性符合權力運作的基本結構和功能，通過警示訓誡防線把組織強制性更加明確的表達出來，并予以制度化設計，有利于增強腐敗預防手段的權威性和執行力，強化對腐敗的預防功能，也會使得權力體系的運作更趨于科學。
　　在教育和懲處之間的強制并非一種純粹的、完全的強制，還帶有比較明顯的教育功能。因為，警示訓誡防線的作用區域，是從思想道德教育到黨紀國法懲處的過渡區域，對該區域的大量行為仍然是以教育為主的，如警示提醒更傾向于軟約束的形態，其中的強制性是不明顯的。但是越接近于黨紀國法懲處的邊界，強制性的功能就越突出，如責令糾錯就帶有明顯的強制性。所以，警示訓誡防線是把教育和懲處進行了有機的結合，是通過“教育+強制”的辦法，^②對腐敗預防機制的一種深度革