農民工與城鄉基層民主建設

　　內容提要 農民工是農村基層民主法定的參與主體，但他們卻與城市存在著更多的利益關聯，這樣他們對城鄉基層民主產生著復雜的影響：它既給鄉村民主建設帶來活力，也造成鄉村民主建設主體的缺位；既因其強烈的利益表達促進所在城市的基層民主建設的制度變遷，也會因為其非制度性的參與成為城市穩定的威脅。
　　
　　關鍵詞　農民工　農村基層民主　城市基層民主
　　
　　在當下中國的民主化進程中，以直接選舉為基礎的基層民主建設被寄予厚望，中國基層民主建設主要由農村的村民自治與鄉鎮人大代表選舉和城市的居民自治與區人大代表選舉兩大板塊組成。由于傳統戶籍制度的存在，改革開放前，這兩大板塊呈現出一種互不往來的靜態結構。隨著社會主義市場經濟的逐步推進，中國社會涌現出一個新的群體——農民工，這種靜態的板塊結構開始松動和變化。農民工指被雇傭去從事非農活動、屬于農業戶口的農村人口，它是中國傳統戶籍制度下的一種特殊身份標識，是中國工業化進程加快和傳統戶籍制度嚴重沖突所產生的客觀結果。由于其是農非農、是工非工、帶有過渡性卻又長期存在的矛盾體特點，這一龐大的群體很難歸屬于傳統意義上的農民階級或工人階級，因此其民主政治權利也相應處于尷尬地位，呈現出過渡性特征，這將對城鄉基層民主產生直接而復雜的影響，并深刻影響我國民主政治建設的進程和方向。
　　
　　一、農民工參與城鄉基層民主政治的現狀和特點
　　
　　城鄉基層民主政治的內容廣泛，包括民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督等內容，但作為基層民主基礎的民主選舉，在很大程度上決定了中國基層民主政治建設的質量。因此，本文將主要以農民工選舉權這一民主政治的重要參數來分析其對基層民主政治的影響。由于農民工高流動性與地域分布的非均衡性特點，全國性的農民工抽樣調查十分困難，本文在目前對該群體總體特征知之甚少的條件下，以現有的武漢、長沙等地農民工的抽樣調查數據來分析農民工參與民主政治建設的現狀與特征。
　　1．進城農民工參與農村基層民主的現狀與特點
　　我國選舉法以公民的戶口所在地來確定選民登記，進城農民工戶口仍在農村，所以是農村基層民主的法定的參與主體。但由于工作、生活的重心在城市，因而其參與鄉村基層民主便呈現出某些獨特的特征。
　　1)農民工是推進農村基層民主建設的精英人群。
　　農民工大都由精壯青年組成，他們從經濟文化較落后的農村流入現代文明集中并相對發達的城市，深受現代文明的熏陶，視野逐步開闊，民主觀念、平等觀念、法律意識、團隊意識逐步加強，人文素質和致富本領也在提高，他們回到鄉村后，必然成為鄉村小康建設和民主政治建設的精英人群。據農業部的調查，2004年外出勞動力的平均年齡為30.1歲，比農村勞動力平均年齡低6.8歲，初中文化程度和高中文化程度的比例達63.3％和12.1％，分別比全部農村勞動力中相應文化程度的比例高17.6個百分點和1.0個百分點^①。
　　2)在外有較為固定工作的農民工回鄉參選比例不高。
　　進城農民工依據其流動時間可分為：短工、季節工和長期工，其中，長期工大都經過自己的努力，已經在城市找到了較為穩定的工作。隨著社會主義市場經濟的發展和人事、勞動制度的逐步放開，長期工的比例不斷上升，并成為了外出務工的主體。據國務院農村調研課題組統計，2004年外出務工6個月以上的農民工占81.3％，比2003年提高了3.7個百分點，比2002年提高6.4個百分點；同時，舉家外出的農民工持續增加，2004年達到2470萬人^②。
　　伴隨著農民工在城市長期定居的增長趨勢，其回鄉參加村民自治與鄉鎮人大代表選舉的熱情與可能性均逐步降低。下面兩個較為典型的抽樣調查數據很能清楚地說明這一問題，其一是2001年春夏之際，徐增陽、黃輝祥在武漢市對農民工所做的隨機性的問卷調查；其二是2004年3-4月，鄧秀華等課題組成員為完成國家社會科學基全資助項目《構建和諧社會與農民工政治參與問題研究》在長沙進行的問卷調查。
　　3)農民工創造出了很多新型的民主參與方式。
　　由于時空限制，加上工作、成本等原因，很多在城市生存的農民工無法及時回鄉親自參與選舉，但是他們又不想放棄自己神圣的權利，于是各種新型的選舉方式便應運而生，如以信件方式參與的“函投”、電話投票、以書面委托方式的“委托投票”等，它們的比例已經達到了一定的程度。徐增陽、黃輝祥在武漢和鄧秀華在長沙對農民工所作的隨機性的問卷調查很能說明這一問題。
　　
　　2．農民工參與城市基層民主的現狀與趨勢
　　我國選舉制度是以戶口所在地為依據確定選民的居住地即“當地”，長期以來由于我國公民沒有真正意義上的自由遷徙權，公民只能在他居住的地方或選區擁有選舉權和被選舉權。例如，我國現行的人大代表名額是按照所在行政區域城鄉戶籍人口的數量進行分配的，大量的流動人口并沒有計算在代表產生的人口數內。即使農民工占主要構成人口的城市，農民工的存在也對代表的數額不產生影響，農民工沒有最基本的選舉權，就更不用說其他的民主權利了。
　　但農民工既然生活在城市，城市的公共政策和制度安排勢必對他們的利益產生影響，他們也必然會越來越關注自己利益的爭取，參與城市的基層民主便是他們利益訴求的現實途徑。由于他們的強烈呼吁，加上政府的重視，近年來，在一些農民工成為主要構成人口的城市開始進行屬地選舉的探索性試點，產生了良好的社會影響。浙江義烏數千名“外來人員”在“異鄉”參加選舉和被選舉，武漢市12名“外來人員”當選區人大代表，深圳外來女工陳彩瓊以“非選民”身份當選為區人大代表等，這些試點對如何落實農民工民主政治權利作了有益的嘗試。但同時也應看到：除一些試點城市基層人大選舉時，部分農民工參與投票并占有幾個象征性的農民工代表名額外，農民工基本上無法參與到當地的民主政治建設中去。下面是最為典型的試點城市浙江義烏市2001年大陳鎮人大代表的選舉情況^①：其中：工業園區是為外來人員單獨劃分的選區，是外來人員的主要聚集地。
　　這說明農民工這樣一個龐大的群體其中的大部分實際上被擱置于城市基層民主建設的“政治真空”之中。
　　
　　二、農民工對城鄉基層民主建設的影響
　　
　　馬克思主義認為人民奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關，公民行使民主權利是出于獲得利益的需要。公民利益需要的變化運動必將導致政治生活的變化與發展，利益格局的調整必然要求現有的政治秩序進行變革以適應利益的變化。農民工的利益訴求必然要反應到政治參與行為上。當利益關聯度高時，政治參與積極性則高，反之則低。當然，若積極的政治行為無法取得相應的利益時，政治參與積極性也會相應下降，所以可用利益關聯度與政治功效感(政治功效感是公民對自己政治參與行為影響力的評價)來衡量農民工的政治參與行為及其對基層民主政治的相關影響。
　　1．對農村基層民主的影響
　　農民工盡管有很多生活在城市，有的也慢慢在城市扎根，但那種濃濃的鄉土情結，以及城市高昂的生活成本和難以根除的身份歧視使得他們很大部分最終會回到農村，因為農村才是他們安身立命之所在。因而他們還是和家鄉保持著千絲萬縷的聯系，對家鄉的基層民主建設也抱有極大的熱情。他們在很大程度上促進了鄉村基層民主的發展。首先，他們各方面的素質都相對較高，受過現代文明的洗禮，經受過不能參與城市民主的隱痛，他們很珍惜自己的民主權利，有著強烈的政治參與欲和進取心；其次，農民工進城打工提高了自己的能力，獲得了更多的現金收入，他們的知識、技術、能力為農村基層民主注入了強大的經濟活力和民主操作技能；再次，農民工回鄉踐行自己民主政治權利的過程，加速了建立在小農經濟和傳統文化基礎之上的超穩定的中國農村民間政治結構的瓦解，提升了鄉村民主政治的質量與發展速度。最后，無法及時返鄉的農民工在實踐自己民主權利過程中不斷創造出民主的多種實現形式，如選舉過程中出現的“函投”、電話投票、委托投票等，這也促進了民主運行層面上的制度創新。
　　當然農民工的進城打工也給鄉村基層民主帶來了某些消極的影響，這主要表現在民主主體的缺位。進城農民工，其利益需求已與農民的利益需求大相徑庭。當前外出農民工最關心的五件事是：能找到合適的工作、及時拿到工資、勞動安全、工傷大病有保險、子女能上學^②，而作為純粹意義上的農民最關心的是減負、增產與增收，所以減免賦稅、提高農產品的價格、降低農藥、化肥等生產資料價格符合農民切身利益，因此長期居住在城市的群體由于與農村日漸疏離，利益相關度日益下降，故參與的積極性不高；而對于短工、季節工、欲回鄉的長期流動的農民工或對農村事務關注的農民工，由于信息不通或選舉成本(如往返的交通費用，因誤工而導致的收入損失，回鄉的額外支出如探親訪友的花費等)太高而被迫放棄其權利。同時，由于基層民主處于起步階段，運行不規范導致農民工參與的功效感差，回鄉參與選舉的比例很低。
　　這種缺位狀況導致的后果是：一方面，因人數不夠影響基層選舉活動的正常進行，《中華人民共和國村民委員會組織法》規定：選舉村民委員會，有選舉權的村民的過半數投票，選舉有效；候選人獲得參加投票的村民的過半數的選票，始得當選，這就是俗稱的“兩個過半”原則。但選舉過程中有的村莊甚至無法達到“兩個過半”。另一方面，嚴重影響民主選舉及民主治理的質量。首先，大量素質較高的青年農民流失，難以選舉出優秀的利益代表者，并且一部分掌握公共權力的利益代表者也流動在外，導致利益代表虛位；其次，流動在外的農民工的投票方式也因各種局限而無法真實履行其民主權利，如“函投”易造成時間上的延誤，委托投票被濫用且易扭曲當事人的真實意思表示；最后，更為根本的是農民工長時間離開農村，使民主治理流于形式。民主選舉只是民主治理的必要環節，選舉權利最終要落實到民主決策、民主管理與民主監督之上，農民工長期在外務工，對村務的知情權、重大事務的決策權、對干部的監督權等都缺乏可靠的保證，民主治理懸空。農民基層民主缺少了“人”這一依托，民主實際上就成了一句空話。
　　2．對城市基層民主的影響
　　居民自治與區人大代表直接選舉是城市居民行使選舉權以獲取和保障切身利益的制度安排。由于選舉制度的戶口原則，以及其他制約農民工民主政治權利享有的實際因素的存在(一方面城鄉統籌發展的基礎設施落后，一體化的信息平臺沒有搭建，城鄉信息無法共享；一方面由于勞動力的客觀壓力，外部經濟就業環境愈加艱難，農民工的行蹤漂浮不定)，農民工這一龐大群體目前并沒有納入城市基層民主的范疇，因此它還無法從制度內部對城市的基層民主產生顯著的影響。但是農民工為了維護自己的切身利益，必然會以某種方式影響其所生活的城市的基層民主進程。農民工的利益要求總會通過一定渠道得到釋放，這種釋放的過程要么以合法途徑進行，要么以非法途徑切入，形成一個影響現行制度的不穩定的外部環境。具體挑戰與影響主要表現在以下二個方面：
　　1)由于農民工群體的利益需求而導致的誘致性制度變遷(由個人或一群人在響應獲利機會時自發倡導、組織和實行對現成制度安排的變更或替代，或是對新制度安排的創造)^①將貫穿整個農民工流動的始終。
　　1953年《選舉法》規定按“居住狀況”劃分選區，由于1958年嚴格意義上的戶籍制度正式形成，從此我國公民只能在戶口所在地參加選舉。改革開放后，隨著土地經營權的流轉，農村剩余勞動力開始大量外流，嚴格的戶口限制下的選舉權遭到挑戰，于是選舉法開始就選區作調整：“不設區的市、市轄區、縣、自治縣、鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會的代表名額分配到選區，按選區進行選舉。選區應按生產單位、事業單位、工作單位和居住狀況劃分”，1983年通過的《全國人民代表大會常務委員會關于縣級以下人民代表大會代表直接選舉的若干規定》對農民工的履權方式進一步作了靈活性的解釋：“選民在選舉期間臨時在外地勞動、工作或者居住，不能回原選區參加選舉的，經原居住地的選舉委員會認可，可以書面委托有選舉權的家屬或者其他選民在原選區代為投票。選民實際上已經遷居外地但是沒有轉出戶口的，在取得原選區選民資格的證明后，可以在現居住地的選區參加選舉。”這些說明我國選舉制度正在適應從“靜態社會”到“移民社會’’的轉變。
　　戶籍制度從1950年代形成的嚴格的板塊結構，到1980年代流動人口增加而不得不突破，1990年代逐步完全放開小城鎮，近幾年來，以江蘇、安徽、河南、廣東、浙江、四川、北京以及石家莊、寧波、南京等省市也陸續出臺了《城市戶籍管理制度改革意見》，大城市也開始積極推進戶籍改革，制度變遷雖然緩慢，但增量在不斷積蓄，這為最終的強制性制度變遷(為了對不同的利益集團進行收入再分配，必須要通過政府的命令和法律，這些命令和法律所構成的新的規則。^①)奠定了基礎。
　　2)非制度參與將成為城市政治穩定的威脅。
　　制度參與和非制度參與是政治參與的一對分類范疇，制度參與是以憲法秩序內所創立的公民政治參與的一系列具體操作規則為前提，具有合法性、合規則性、有序性；非制度參與是指突破現存制度規范的行為，也是在社會正常參與渠道之外發生的活動。兩者此消彼長，有效的制度參與可消減非制度參與途徑，但當制度參與口徑小或被堵塞時，非制度參與一定頻繁。農民工在城市生活，面對著的是激烈的競爭環境和無處不在的歧視，他們濃厚的鄉土觀念，對熟悉社會關系網的依賴，對陌生而又朝夕生活在其中的城市的希望、失望交織的情感，對自己利益保護的關注使他們要么同鄉之間聚集而居，要么職業相同者集合到一起，形成了他們自己之間的某些團體。“我們群體”心理歸屬的排他性，和相對封閉的生活圈，容易使反社會心理得到擴散與膨脹，這就容易促成違法犯罪團伙的形成，從而成為城市政治穩定的隱患。
　　農民工非制度參與通常采取個人問題社會化(如單個農民工在無奈的情況下選擇上高樓、塔臺等高處以自殺相抗爭，將利益問題“社會化”)、群體事件方式(如更多的民工選擇集體上訪、越級上訪、上街游行、堵塞交通等方式，造成重大群體事件，引起政府領導的重視和解決。民工說：“一個人去申訴，沒有人理睬；五個人去抗爭，就會有人出來跟你解釋；如果有幾十個人去抗爭，就會得到重視；上百人抗爭，就會引起極度的重視”)，更有極端，采取非法暴力對抗方式威脅著城市的治安秩序與政治穩定。
　　農民工的民主權利深深地影響著其經濟、社會、文化方面權利的實現，甚至可以說，后者的缺失正是前者的缺位的必然后果。農民工的勞動就業、生活居住、子女教育、社會保障等權利的實現均要求城市戰略規劃與財政資源分配上進行根本保證，但由于民主權利的缺位，利益無代表和無表達，終使這些權利在其默默奉獻的城市中被邊緣化。
　　如果可以預測的話，這種影響的匯總、積聚直至爆發，中國民主政治格局很難說不會因此而改變，畢竟，在一個外來人口已占很大比例的城市，絕大部分人群的群體利益無代表者且無表達的組織與機構，這既是對城市基層民主拉響的警鐘，也是其發展的契機，不管這種改變是主動或被動呈現。“江山選舉案”(2005年4月到6月期間深圳市開始的城市社區居委會換屆選舉的過程中獨樹社區居民江山為討要選民資格狀告其所在社區居委會換屆選舉委員會七次上法院，最終敗訴)引發的熱烈討論也預示著農民工在解決異地工作權、異地居住權后對選舉權的普遍要求。如何將農民工權利落實，主動從制度構架上進行包容與接納是民主政治發展必須考慮的長遠之策。