公共行政與自主治理的良性互動

　　內容提要 形成于20世紀初的公共行政模式由于其內在缺陷，正被從三方面改進：公共產品的多元供給、公共價值的復興重建及公共決策的公民參與。它們從總體上強化著公共事務的自主治理，并日益匯集為一種基本趨勢：公共行政與自主治理的良性互動。
　　
　　關鍵詞　公共產品 公共價值 商談民主 自主治理
　　
　　公共管理在其漫長的歷史演進中，曾形成和出現過與特定政治、經濟和文化相聯系的幾種具有鮮明特征的實踐模式：早期希臘城邦的直接民主，古代中國封建體制末端的基層自治、西歐中世紀的城市自治及近代歐美國家代議制下的公共行政。與之相應，公共事務的管理方式經歷了從集中到分散再到集中的演進過程。
　　上述幾種模式在公共事務的處置方式、組織方式和運行機制上各不相同。但代議制下的公共行政作為一種理論化和定型化模式，至少在形式上獲得了較之先前所有模式都更為完備的制度架構。它不僅獲得了國家范圍內公眾參與公共決策的可能性，而且提供了立法權、司法權、行政權相互制衡的可能性。如果這兩種可能性能夠恰當結合，公共管理將由此獲得法制化的憲政前提和規范化的運作機制。借助憲政前提，公域與私域、公權與私權、公務與私務的區分將得到法律保障；借助制衡機制，公共管理的績效將得到公眾的監督和評估。從這個意義上說，近代代議制和權力制衡下的公共行政，是順應市場經濟和民主政治要求，治理國家廣大范圍公共事務的一種具有普遍適用性的公共管理模式。
　　然而，代議制民主及其公共行政模式依然存在著一些弊端和缺陷。一方面，代議制下的選舉投票過程常常被操作控制，被選出的“政治家”不一定是真正的民意代表；另方面，從政治家做出決定到官僚執行，這個過程由不受選票控制的權利鏈主導。利益集團常常以各種方式介入其中，形成尋租、創租的“鐵三角”，使公共政策的制定和執行偏離公共性的要求。由此造成各種形式的“政府失靈”現象，引發公共行政的“思想危機”。
　　走出危機之路不是拋棄代議制民主形式和權力制衡原則，而是在此前提下，為公共管理注入新的價值因素，探求公眾參與的良好途徑，以此改進公共產品的供給。20世紀下半葉以來興起的公共選擇理論、社群主義、商談民主理論等，都是在這個方向上的有益探索。它們分別從公共產品的多元供給、公共價值的復興重建、公共決策的公眾參與等角度，闡釋了公共管理的現代發展趨勢。盡管它們之間的理論分歧顯而易見，但都在努力探索使公共行政與自主治理良性互動的有效方式，并從特定角度預示了一種走向。
　　
　　一、公共產品的多元供給
　　
　　由威爾遜和韋伯創立的傳統公共行政模式的要義之一，是以科層式的官僚組織實現高效率。將此種觀念應用于公益品和公共服務的供給時，無疑會強調官僚組織生產公共產品的優越性，包括：能以行政手段調節外部性問題，能以強制性措施阻止不合作行為，能以宏觀視野制定整體性規劃等。在這種觀念指導下，由政府行政組織直接組織公共產品的生產，幾乎成為各個國家的慣例。
　　然而，官僚制組織本質上是等級依賴性組織，自上而下的權利鏈造成了逐級服從關系。不論官僚制組織自身采用何種管理方式，其決策總是由少數上層精英做出。這種由少數人決策并借助官僚組織生產公益品的方式帶來公共產品和公共服務在生產供給方面的壟斷性和消費需求方面的不可選擇性，并導致如下不良后果：“(1)對不同的需求的反應會日益變得毫無區別；(2)對預定位受益者的人所引起的成本會越來越高；(3)無法根據需求分配供給；(4)無法采取行動阻止一種用途阻礙其他用途，使公益物品受侵蝕；(5)日益變得易于犯錯，不可控制，公共行動劇烈地偏離于有關公共目的和目標的言辭；(6)最后導致補救性的行動是惡化而不是緩解問題。”^①
　　為克服上述弊端，公共選擇理論的倡導者們力圖從決策規則和組織形式的高度改造官僚制。如布坎南所說：“一場游戲由它的規則決定，而一場較佳的游戲只產生于改變規則”。為此，他們在引入經濟人假設和復雜交換范式的前提后，著力于投票規則和決策規則的研究，力圖闡釋公共產品的多元需求表達與多種組織供給的均衡方式，以便用市場中的競爭關系、契約關系、服務購買關系等來改造官僚制提供公共產品的缺陷，用競爭條件下的談判和交換契約沖淡乃至部分替代壟斷條件下的強制性命令。他們認為，公益品外溢性的大小和不可分性的強弱，決定著其最佳規模和最合適生產者，進而決定著應以何種方式達到互利協議、服務購買、競爭妥協、沖突裁決的良好結果。
　　據此，公共選擇理論的組織設計是，發展“交疊管轄和權威分散”的多組織安排。^②即基層公共機構直接對其選民負責，以本區的選民偏好為導向提供公共產品；其溢出的外部效應由第二、三、四層公共機構處理。在處理這些外部效應時，雖不排除某些等級命令因素，但每個基層公共機構均有充分的發言權，使之能代表本區選民的偏好與其他區域協商談判，與上層公共機構討價還價，直到達成互利協議。這樣，基層公共機構所起的作用將類似于公益品的小規模生產者或零售者；第二層公共機構所起的作用類似于中間生產者或總銷售，同時對第一層機構的運作起補充作用；第三、四層次的公共機構則可以變成大規模的生產者，對很大區域的公共事務提供補充性服務。
　　這種通過自下而上的多層決策及按公益品的性質由多級組織以不同方式提供公共產品，顯然有利于消除官僚制提供公共產品的壟斷性和不可選擇性。據此，美國學者奧斯特羅姆將交疊管轄和權威分散的多組織安排看成民主制行政范式的一條基本定理，并明確表述為：“形形色色的組織安排可以用作提供不同的公益物品和服務。這些組織可以通過各種各樣的多組織安排得以協調，它們包含互利性的協議、競爭性的對抗、裁定沖突以及有限等級的命令權力”。^③
　　盡管發展交疊管轄和權威分散的多組織安排，尚需相應的社會文化條件和政治法律條件與之匹配，既不能單靠理論論證而普遍推行，也不能單靠行政指令而落地生根。然而，作為與官僚制相區別的提供公共產品的方式，它無疑代表著公共管理的一種現代發展趨勢。
　　
　　二、公共價值的復興重建
　　
　　公共產品多元供給的要義，在于強調基層自治組織的合理性。它重視的是基層組織在提供公共產品方面的自主決策權，僅把組織間的外部性問題和沖突裁決問題留給上層機構處理。以此矯正官僚制政府提供公共產品的壟斷性和強制性。
　　問題在于，此種基層自治組織何以可能?正是在這里，公共行政賴以存在的、以個人權利至上為特征的自由主義思想基礎受到了挑戰。其理論表現形態是囚徒困境、公地悲劇、奧爾森邏輯以及阿羅不可能定理。所有這些以理論模型形式表現出來的困境、悲劇和不可能性均是有力的警告：表明在堅守自由主義的前提下，欲意通過直接民主方式找到群體認同的決策，建立自治自主組織會困難重重；同時，在代議制形式下，以政治行政兩分法為前提而要求公務員價值中立，乃是虛假的設定。公共行政中的目標錯位難以避免。
　　應對此種挑戰的種種補救方案多是在公共選擇理論框架內提出。有人主張從技術上修改投票規則，使某些偏好順序受到限制，由此獲得多數認同的結果；有人主張在體制上建立多個相互競爭的自治組織，使“用腳投票”成為可能，由此獲得個人間的認同；有人則主張在“人性假設”中引入對法律與秩序的恪守，以限制絕對自由主義造成的投票悖論。
　　與這些在自由主義框架內進行修補的見解不同，社群主義者從文化價值觀角度另立門戶，主張用公共的善和社群公益來規整人與人之間的相互關系。著名社群主義者米勒把人與人相互聯系的方式區分為三種：市場、國家、社群。他認為，市場中人們之間的相互關系是自愿交換，每個人通過給他人提供一定的利益而取得相應回報；在國家中，人們之間的相互關系由正式的法律條文加以規定，通過權利和義務的擁有分配利益；在社群中人們通過認同發生相互關系，這種認同包含著為了相互利益而應承擔的非正式義務。在一定限度內，人們僅僅通過同伴的善良意志便可獲得利益。^①
　　顯然，在社群主義看來，社群是既區別于國家也區別于市場的一類社會組織。它既不直接依靠政治較量中所形成的憲法和法律粘結起來，也不直接依靠市場交易中所形成的機制和規則粘結起來；在社群中起粘結劑作用的，主要是倫理價值上的文化認同。這種認同首先表現為對社群公共利益的價值認同，并由此而使公共利益、公共價值成為社群內德性和正義的基礎。麥金太爾明確指出：“在追求公共利益的過程中，對共同體的共同任務的貢獻相關的懲罰概念，為有關德性和非正義的判斷提供了基礎”。^②換言之，社群的公共利益體現為公共價值；對公共價值的追求將社群粘結為一個整體，在實現公共價值中的貢獻又提供了判斷德性和正義的尺度。此種來自德性和正義的激勵，正是社群有別于國家和市場的主要粘結力量。為了回答“公共價值如何能夠成為一種激勵力量”這個在自由主義看來無法解答的疑難問題，社群主義者將個人利益區分為外在利益和內在利益。他們認為，外在利益(諸如權力、名聲、金錢等)“本質上是競爭的對象”，帶有零和博弈的性質；內在利益(從公共品中分享的利益，如安全、健康、福利等)則不一定是競爭型對象，“它們的特性是他們的實現有益于參加實踐的整個群體”，^③而擁有和踐行德性才能獲得內在利益。由此出發，社群主義者斷言，個人追求內在利益的過程將與社群實現公共利益的過程相生相伴，公共價值也由此成為一類激勵力量。在它的激勵下，成員通過參與社群公益活動而獲得成員資格，成員資格所具有的權利又使之進一步參與社群公益活動。這樣，公共價值不斷被創造出來，個人利益也不斷得到滿足。
　　在社群主義者看來，這種公益優先的“道德共同體”不僅可以消解搭便車、囚徒困境之類的難題，而且可以糾正官僚制政府目標置換、目標錯位的弊端。麥金太爾指出，現行官僚制政府的主要問題是公共價值的缺失，它不代表也不體現公民的道德共同體，“而是由一套制度安排，把一個官僚化的統一體強加在一個缺乏真正的道德一致性的社會上”，^④由此造成社會政治義務的模糊不清和公民的冷漠。為此，社群主義者極力主張，國家應發展“公益政治”而不是“中立政治”，應為個人提供“積極權利”而不限于“消極權利”。^⑤在此前提下，國家才能通過提供免費的有用政治信息，使公民積極參與政治，參與大眾傳媒的討論，培育弘揚公共價值的土壤。
　　社群主義者的這些見解顯然帶有某種烏托邦色彩，也很少具有操作意義。特別是它對外在利益和內在利益的區分，實踐中會導致以公益涵蓋以至代替私利的觀念，容易模糊公域與私域的劃界，包含著假公益之名侵犯私人空間的危險。盡管如此，社群主義旗幟鮮明地倡導公共價值，動搖著自由主義思想的基礎。它把公共行政模式中淡漠了的公益性原則重新突現出來，闡釋了公共事務自主治理的觀念條件，以及防止官僚制組織中目標置換的倫理途徑。從這個意義上說，公共價值的復興重建，同樣代表著現代公共管理的一種發展趨勢。
　　問題在于，這種公共價值如何形成?在什么條件下借助何種制度保障才能達成認同?公共價值又如何影響管理權力使之做出符合公共利益的公共政策?如果僅停留在倫理分析的層面而不作經驗研究，是難以回答這些問題的。商談民主理論的可貴之處，就在于它從“生活世界”的交往經驗中尋找答案，明確用“辯論共識”、“話語權”保障、交往權利“以圍攻方式”對官僚體系施加影響等見解，來闡釋公眾參與公共決策的機理。它代表著現代公共管理發展中更加引人關注的趨勢。
　　
　　三、公共決策的公眾參與
　　
　　官僚制決策的特點在于決策制定權集中于上層，由極少數精英人物行使。由此帶來了諸多弊端：獨斷、秘密操作、易于被特殊利益集團操控，以及執行中的強制性等等。為消除這些弊端，公共選擇理論主張通過擴大基層自治權，從組織上加以限制，使官僚決策最小化；社群主義主張通過公共價值的注人，從倫理上加以約束；哈貝馬斯倡導的商談民主理論則另辟蹊徑，主張通過公眾的話語權和交往權利，從制度上加以規整，使公共決策民主化。
　　話語權利是表達訴求、協商討論、批判反駁的平等交往權利。這種權利對公共決策之所以必要，是因為只有在公眾能充分行使話語權的條件下，利益多元的群體才能在辯論中形成關于公共利益的共識，從而為共同決策提供認同的價值前提。哈貝馬斯認為，在后傳統社會中，“不存在基本信仰的同質性，不存在假設的共同階級利益，相反，相互角力的平等的生活方式具有無法透視的多元性”。面對此種情況，“從多元性內部是否能夠突出一種可作為公共輿論標準的普遍利益”，就成為民主理論中必須解決的一個基本問題。^①他認為，商談民主理論基于行使話語權利而取得“辯論共識”的見解，即是對解決此問題的貢獻。
　　辯論共識與自由主義所主張的“沖突均衡”不同，它不是利益主體間在保持偏好不變前提下進行策略手段博弈的結果，而是在溝通過程中的理解、尊重、信任以及在此基礎上的偏好調整；它是交往理性的應用而不是工具理性的應用。辯論共識也不同于社群主義所主張的“倫理共識”，它不是把德性和公益看成早已存在的普遍意志，而是看作公共交往的產物。能使交往結果獲得合法性并冠之以公共價值的，是共同意愿的形成過程，而不是已經形成的意愿的總和。換言之，具有合法性的公共價值是普遍討論的結果，而不是外在于討論過程的普遍意志的表達。此種辯論共識，顯然只能在充分的話語權行使中形成。正因為如此，如何在制度上保障公眾的話語權，成為協商民主理論極為關注的問題。
　　解決此問題的障礙主要來自被操縱性“獨自”統治的對話領域。福克斯曾分析過兩種形式的獨自：一是被行政權力操縱的獨白；二是被特殊利益集團操縱的廣播媒體的獨白。他認為，這些“單向度的語言日益以無所不在的霸權方式存在，它一點不受反駁的可能性的牽制”，以至從“根本上改變了人們對社會的觀念”。^②哈貝馬斯則把來自市場系統的金錢對話語權的侵犯，以及來自行政系統的權力對話語權的侵犯，分別稱為金錢暴力和權力暴力，并認為“以民主方式阻擋系統對生活世界的殖民干預”。乃是生活世界的內在要求。^③
　　消除這些障礙的途徑，不可能從行政系統和經濟系統內部找到。必須在它們之外建立公共交往、公共討論、公共批判的制度平臺，才能屏蔽金錢暴力和權力暴力的干預，使平等對話充分展開。為此，發展不依附政府權力和商業利益的公共論壇、政策聽證、公民授權、公民參與、報刊傳媒、政黨社團等制度形式，就成為民主政治建設中不可或缺的要素。由它們所構成的公共交往領域，被哈貝馬斯稱為社會的總體交往條件。哈貝馬斯認為，只有合理的交往條件才能保證公共交往不受操縱并具有批判性；而交往條件是否合理，則由平等公民的公共討論和批判決定。有鑒于此，哈貝馬斯強調：“政治公共領域作為交往條件(在這些條件下公民公眾能夠以話語方式形成意見和意愿)的總體性，成為規范民主理論的基本概念”。^①換言之，如果沒有公眾認可的公共領域，民主生活將無從談起，平等的話語權也無從談起。此時的公民參與僅有裝飾性意義，公共領域中的公共價值不一定反映辯論共識，可能帶有虛幻性質。
　　公共領域中的辯論共識的機制，是在多種意見相互作用中表現出來的。福克斯把它隱喻為“公共能量場”。他認為，與官僚制組織相比，公共領域的主要特點是它“呈現出一個源頭多元化的公共氣氛”，其中匯集著各種意圖、情感、目的、動機并形成各種謀劃，通過相互作用“把人們的注意力直接引向語境，即真實的、生動的事件，也能把人們引向建構理解過程的社會互動”。^②在理解活動過程中，人們可能改變觀點，調整期望，創造新的行為能力，由此形成辯論共識。
　　當然，公共領域中形成的辯論共識主要是關于公共利益和公共價值的共識。它為公共決策提供了十分重要的價值前提，但本身卻不能代替公共決策，特別是不能代替國家規模上代議制政府決策。換言之，由平等話語權體現的交往權利雖然是一類基礎性權利，但卻替代不了管理權力，而只是從合法性高度制約管理權力。哈貝馬斯明確指出：“話語并不具有統治功能。話語產生一種交往權利，并不取代管理權力，只是對其施加影響。影響局限于創造和取締合法性。交往權利不能取締公共官僚體系的獨特性，而是‘以圍攻的方式’對其施加影響”。^③
　　
　　四、公共行政與自主治理的良性互動
　　
　　深入思索上述三種趨勢，不難發現，它們有著相同指向，即通過注入自治因素以消解公共行政的壟斷性和強制性。其中，倡導公共產品多元供給的論者，更多關注公共機構的組織原則和組織形式，強調權威分散的多級組織所進行的多級決策對于公共事務自主治理的重要性；倡導公共價值復興重建的論者，更多關注于公共管理的文化土壤和價值取向，強調追求“內在利益”的高素質公民的政治參與；倡導公共決策公民參與的倡導者，則更多關注能使公眾話語權得以實現的體制保證，強調達成對話、商談、妥協、辯論共識的公眾論壇和政策網絡對于公共事務自主治理的重要性。如果把這些見解看作觀察同一對象的不同視角并使之相互交融的話，那么，公共管理在現代的總體發展趨勢將是清晰的，這就是：強化公共事務的自主治理，造就公共行政與自主治理良性互動的機制。
　　 公共事務的自主治理既不同于官僚制政府治理，也不同于私人領域的自律，它是通過政府之外的自治性機構自主地處置特定范圍內的公共性問題。E·奧斯特羅姆在研究公共池塘資源的治理方式時，曾明確區分了三種方案：一是“以利維坦為唯一方案”，即采用集權式的官僚制方式對公共池塘資源進行治理；二是“以私有化為唯一方案”，即通過產權界定，借助市場機制對公共池塘資源進行治理；三是用“自主組織和自主治理”的制度治理公共池塘資源。她指出：采用第三種方案，“許多社群的人們借助既不同于國家也不同于市場的制度安排，卻在一個較長的時間內，對某些資源系統成功地實行了適度治理”。^④E·奧斯特羅姆所倡導的第三種方案，即是指公共事務的自主治理。其明顯特點是：既不借助于法律明文規定的權利義務來規范人們的行為，也不借助市場的交易互換來調節人們的行為，而是通過社群性的認同，建立相應的規則制定和修正機制、規則執行機制、規則監督和制裁機制以及沖突調解和解決機制，并由相應的機構加以實行。能使這些機制得以建立的理性，顯然不同于追求個人效用最大化的市場理性。E·奧斯特羅姆稱之為第二代理性，并明確指出：“信任、尊重和互惠這些變量是第二代理性選擇模型的核心”。^①
　　其實，基于“信任、尊重和互惠”等公共倫理，通過協商對話取得辯論共識從而建立各類自治組織，以便自主地處理公共性問題的這種自主治理方式，原本是公共管理的固有傳統。早期城邦民主和中國封建體制下的基層自治及歐洲中世紀的城市自治，均具有此種性質。此種方式在社會聯系較為簡單，社會交往較為稀少，生產和消費的外部效應不太明顯的農耕經濟時期往往行之有效，但它卻無力消解工業社會中日益劇烈的外部性，也無法提供市場經濟運行的秩序及各類保障條件，這就使國家規模上的公共事務借助代議制形式加以處置，成為不可避免的選擇。
　　相對于小規模的社群自治而言，國家范圍內代議制政府的出現無疑是一種歷史性進步，因為它能解決小社群無法解決的公共性問題，如：提供外溢性大且不可分性強的大型公共產品；消解后果嚴重且小社群之間很難通過協商達成妥協的外部性效應；裁決小社群間均在合法范圍內的利益糾紛和沖突等等。在社會聯系日益密切，社會交往日益多樣的現代條件下，代議制政府的這些職能是無法完全被替代的。從這個意義上說，從小社群自治到代議制政府的演進，帶有不可逆轉的性質。
　　問題是，近200年的代議制實踐是在“環式民主”構架下借助于官僚制運行的。它完全拋棄了公共事務自主治理的傳統，用自上而下的行政指令控制社會公共生活造成的各種弊端，使之往往脫離公共性目標，出現不同形式危機。對于代議制公共行政的弊端，公共選擇理論更為重視消除官僚制的壟斷性和強制性，主張用多元組織自下而上的決策取而代之；社群主義更關注官僚制中公共價值的缺失，主張用社群的善加以制約；商談民主理論則前進一步，把代議制的操縱性視為公共性缺失的根源，主張用名副其實的話語權來保證公共決策的公眾參與。
　　體現在上述理論流派中的共同點是，把代議制政府所拋棄了的自治精神，以新的形式重新注入公共事務的治理中，以此打造公共行政和自治治理的良性互動機制。在這種機制中，凡公益品的受益范圍可界定、受益群體內部的沖突可自行調節、其“外部損害”可協商補救的社群，均可建立自治組織，進行自主治理，政府不以行政指令加以干預，僅提供法律政策性支持，使其具有必要的憲政前提；對那些外溢性過大的公共產品或社群間沖突較多的領域，
　　政府以對話組織者的身份提供協商平臺，并在協商基礎上做出有實質約束力的決策。無論提供法律政策性支持，還是提供協商對話平臺，政府均處于公眾監督、立法監督和司法監督之下，以防止其脫離公共目標，確保成為公共價值的實踐者和倡導者。簡言之，代議制政府依然是必要的，但它的操控性將由于公眾話語權的獲得受到限制，其壟斷性將由于多元自治組織的出現而受到抵制，它的目標置換現象也會由于公共價值的注入而受到監督矯正。在這些條件下，政府的職能將日益走向“經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務”。
　　容易置疑，任何理論預期總需經過實踐過程加以驗證和矯正。迄今為止，真正實現公共行政與自主治理良性互動的實踐樣本尚未出現。然而，這并不妨礙人們期望的如下情景：隨著公共事務自主治理程度的提高，政府的職能越來越向提供法律政策支持和對話平臺方面集中；隨著法律政策支持和對話平臺的完善，公共事務的自主治理水平也會越來越高。這也許就是諸多學者所構想的“小政府、大社會”的前景。