發達國家環境產業政策對我國的啟示

　　內容提要　環境產業作為新技術創新的動力與新的生產力增長點，對整個經濟發展具有重要帶動作用，被視為21世紀的“朝陽產業”。本文從我國環境產業政策的現狀出發，通過分析發達國家環境產業政策及其發展經驗，得出五點啟示，對制定我國環境產業發展戰略和發展政策具有借鑒意義。
　　
　　關鍵詞 發達國家 環境產業 政策 啟示
　　
　　“環保產業”是中國環境界與經濟界流行的用法，而在國際上，規范地使用的術語^①是“環境產業”(Enviromnental Industry)。“環境產業”是通常指“滿足用戶的環境需求并從而創造出經濟價值的產業”。環境產業作為新技術創新的動力與新的生產力增長點，在發達國家已成不爭的事實。經合組織(OECD)的研究表明，環境產業經過近30年的發展，已與信息技術、生物技術并列為當代最被看好的三大領域。環境產業對整個經濟發展具有重要帶動作用，因而被稱為21世紀的“朝陽產業”。然而，我國環境產業起步較晚，發展速度較慢，在產品規模、科技含量、集約化程度、生產工藝和產品質量等方面與發達國家比，都有很大差距。因此，研究發達國家環境產業政策，借鑒其經驗制定適合我國環境產業發展的政策具有重要的理論意義和現實意義。
　　
　　一、發達國家環境產業政策
　　
　　1．德國
　　德國環境產業采用窄定義，即認為環境產業是以保護環境為目的的設備生產廠家以及提供相關商業服務的企業集合。20世紀90年代中期以后，德國環境產業范圍逐漸擴大，目前廢物管理及綜合利用、環境設施運營和維護、環境咨詢等部門也被列入環境產業。德國政府一直把環境產業作為具有戰略意義和高增長機會的產業部門，置于優先發展的地位。政府通過在環境產業制定預防性原則、環境肇事者責任承擔原則、合作原則，推動環境產業可持續發展。德國政府重視發展環境產業的措施是制定支持環境產業發展的優惠政策。其內容包括：對于環保工程以及節能設備給予補貼的財政補貼政策；對于減少或者消除污染物排放的企業減免銷售稅政策；對環保設備加速折舊、為環境技術開發企業提供優惠貸款等。德國環境產業發展是以法律和政策作為形成環境市場、發展環境產業制度動力，政府將環境產業作為戰略產業重點支持，通過大量的研究開發投入開發環境技術以確定德國環境產業在世界市場的地位，大型企業對環境產業發展產生重要影響。
　　德國環境產業一直保持比較高的發展速度，環境產業內部結構合理，國際競爭優勢明顯，與美國、日本一起居國際環境市場主導地位。德國環境產業在吸收就業者方面有突出貢獻，1996年環境產業就業者為79萬人，2000年達到160萬人。環境產品以及環境技術出口比例比較高，1994年以前，德國是世界最大的環境產品出口國。在環境技術開發領域德國有世界領先的業績。1983年至1992年，全世界共有5500項環境技術獲得專利，其中85％來自于德國。德國由此而形成了擁有能防止和消除環境受損的先進技術的現代化環境產業，被譽為“綠色文明的國度”。
　　2．美國
　　美國環境產業發展迅速、規模龐大且影響面廣，并在污染控制中發揮了巨大作用，這與美國政府所采取的環境產業政策密切相關。其環境產業政策主要有：
　　(1)實施嚴格的環境標準和法規。美國1963年制定了第一部《清潔空氣法》，對燃燒礦物燃料排放的污染物進行了限制。在1970-1990年美國又先后3次修改了《清潔空氣法》，且一次比一次嚴格，使作為污染控制手段的大氣污染控制設備市場也有了突飛猛進的發展，新技術、新工藝不斷得到開發，環境產業得以迅速發展，環境產業市場呈不斷上升趨勢。
　　(2)采用經濟刺激手段。美國在發展環境產業過程中，采用了許多經濟手段做為法律、法規手段的補充，刺激企業達到環境標準或遵守環保法律、法規。其主要包括：^①財政補貼。即政府通過立法等措施，對環境產業及相關項目給予一定的資金補助，如美國《聯邦水污染控制法》。^②稅收刺激。政府為了鼓勵環境企業安裝環保設施，在地方稅收方面采取了減免稅的特別措施。^③征收排污清理費。根據蘇伯芬德法，美國聯邦環保局(EPA)在2000年5月，對污染美國加州的圣費南度谷飲用水源的51家企業處以3725萬美元的賠償金，用于支付清潔圣費南度谷飲用水源水庫所需要的費用。^④排污權交易。1979年，美國政府提出了排污權交易的整體政策，規定了一定區域范圍內污染物排放的總量以及環境質量的最低標準，到1986年已初步建立了一整套較為完整的排污權交易體系。據專家估計，美國由于推行排污權許可證制度，遵守美國《清潔空氣法》的基本費用降低了近100億美元。
　　(3)增加環境產業資金投入。環境資金的投入是環境產業發展的保障。美國在減少污染、保護環境過程中所投入的資金量是相當可觀的，而且呈增長勢頭。如1991年美國治理環境費用的總額達1290億美元，1995年美國用于減少和控制污染的費用達1700億美元，美國環境產業的投入資金并非只由政府來承擔，企業的參與也成為環保資金重要來源。
　　(4)扶持環境產業的技術創新。美國除了在環境產業投入方面加以傾斜之外，在環境產業發展中不斷進行技術創新，管理創新，突出其科技優勢，在國際環境產業市場上占據領先的位置。
　　3．日本
　　日本將環境產業作為國家戰略產業的基礎，通過共同決策機制、成本選擇機制、資金援助機制引導環境產業投資主體的投資意愿和投資規模，不斷優化環境產業的發展路徑，以政府宏觀環境經濟政策為指導，已經建立相對完善的環境法體系。包括基本環境法、污染(公害)防治法、自然環境法、有關費用負擔和救濟方面的法律、國際環境條約配套法律、行政立法、地方自治團體的條例七個組成部分^①。日本完善的法律體系迫使政府和污染主體進行大量的環境投資，增加環境產業市場的有效需求，推動環境技術不斷創新，使環境產業規模迅速擴大。日本現代環境法的發展過程概括為從地方立法到國家立法，從制定防治公害的法律以解決具體的環境污染問題，到制定預防公害發生、保護自然和生活環境、提高環境質量的法律，最后形成綜合性的環境法。環境法的深化、細化過程與日本環境產業發展所經歷的防治公害型環境產業、保護生態環境以及提高環境質量型環境產業、以實現可持續發展戰略為目標的循環經濟為主要手段的綜合型環境產業三個發展階段有對應關系，說明完善的法律體系是推動環境產業發展的直接動力。
　　
　　二、我國環境產業政策的現狀和存在問題
　　
　　1．與環境產業相關的法律、法規、方針和政策
　　20世紀70年代至80年代．我國確立了“全面規劃、合理布局、綜合利用、化污為利、依靠群眾、大家動手、保護環境、造福人民”的環境保護產業方針，將“國家保護環境和自然資源防治污染”載人《中華人民共和國憲法》。我國的《中華人民共和國環境保護法(試行)》確立了環境保護是中國的一項基本國策，制定了經濟建設、城鄉建設和環境建設同步規劃、同步實施、同步發展，實現經濟效益、社會效益、環境效益相統一的環境產業發展的指導方針，并實行了“預防為主，防治結合”、“誰污染誰治理”和“強化環境管理”等政策。這些重大的法律、法規、方針和政策，催生了中國的環境產業，引導著其發展方向。
　　20世紀90年代，我國提出了“中國環境與發展十大對策”，明確指出走可持續發展的道路是中國當代和未來的必然選擇。把“大力推進科技進步、加強環境科學研究、積極發展環保產業”作為環境產業發展的十大對策之一，確立了環境科學技術和環境保護產業在全局發展中的地位。這期間，國家發布了《中國21世紀議程》，制定、修訂了《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《固體廢物污染防治法》等一系列環保法律，為環境產業的快速發展奠定了基礎。
　　進入21世紀，國家出臺了《中華人民共和國清潔生產促進法》、《中華人民共和國環境影響評價法》、《中國21世紀初可持續發展行動綱要》、《排污費征收使用管理條例》等一系列重要的法律、法規和政策，并制定、修訂了一大批污染物排放標準，為環境產業的健康發展提供了保障。
　　2．我國環境產業政策的現狀
　　據不完全統計，改革開放以來，我國制定了環境產業政策約200項，其中環境產業管理方面的政策數量約占70％，其余為環境產業專門技術政策和經濟政策。各個時期出臺的環境產業政策，對推動環境產業快速、健康發展，不斷滿足環境保護對環境產業的需求產生了重要的影響。如20世紀80年代初，國家制定的《環境保護技術政策》、《機械工業技術政策》等重點領域技術政策，確定了環保技術裝備的發展方向和重點，至今仍有重要的現實指導意義；1990年國務院辦公廳轉發國務院環境保護委員會《關于積極發展環保產業的若干意見》，1992年國務院環境保護委員會發布的《關于促進環境保護產業發展的若干意見》，1996年發布的《國務院關于環境保護若干問題的決定》等，確立了環境產業在我國國民經濟中的地位，明確了發展環境產業的指導方針和政策措施；2001年國家經濟貿易委員會等8個部門聯合發布的《關于加快發展環保產業的意見》，從宏觀指導、強化政策導向、加快結構調整、推動技術創新、提高環保技術裝備水平、規范市場、建立完善的環境產業發展機制和運行機制等方而，做了全面部署。進入2l世紀，國家經濟貿易委員會、國家發展改革委員會發布的《資源綜合利用目錄》(2003年修訂)、《當前國家鼓勵發展的節水設備(產品)目錄》(共兩批)、《當前國家鼓勵發展的環保產業設備(產品)目錄》(共兩批)、《國家重點行業清潔生產技術導向目錄》(共兩批)等，對改善和優化我國環境產業的產品結構和技術結構，促進產業升級，起到了重要的作用。
　　在促進環境產業發展的經濟政策方面，國家出臺了相關的收費政策，增加了環保資金的來源：一是排污收費政策，擴大了收費范圍，提高了收費標準，這在一定程度上提高了企業治理污染的積極性，籌集了污染治理資金，為環境產業的發展創造了條件；二是出臺了城市污水、垃圾、有毒有污廢棄物的收費政策，為廢棄物處理的產業化發展奠定了基礎。
　　一些地方省市的扶持政策推動了當地環境產業的發展。如全國首家建立省級環境保護產業發展專項資金的河北省，于2001年、2002年用專項資金支持了25家企業，吸引資金7億元。目前，許多省市己有專項資金來引導和扶持企業發展環境保護產業。一些省市還出臺了鼓勵企業發展環境保護產業的專項政策等。
　　3．我國環境產業政策存在的問題
　　(1)法律、法規體系不健全。近幾年，國家出臺和修訂了一大批環保法律和法規，但環境保護方面的基本法依然是20世紀80年代修訂后實施的《環境保護法》。目前我國的經濟、技術和環境狀況發生了巨大的變化，法律中的有些條款已不能適應新形勢的需要。另外，一些污染物排放標準也不適合我國國情，有的太嚴，有的太松，需要盡快修改完善。
　　(2)政策體系不完備。重要的宏觀管理政策如環境保護產業政策、環境保護產業技術政策、大力發展環境服務的政策等目前尚未制定；環境產業的經濟政策比較薄弱；配套政策如支持重點環境企業和民營環境企業發展的政策措施、投資環境產業的具體政策、環境工程招投標實施細則、規范環境產業市場的政策措施等仍較欠缺。
　　(3)政策執行不到位。國家及相關部門雖然出臺了許多促進環境產業發展的法律、法規及政策措施，但在具體實行過程中障礙重重，執行力度不夠，弱化了政策效果，影響了環境產業的健康發展。
　　
　　三、發達國家環境產業政策對我國的啟示
　　
　　環境產業是一項政策引導型產業，對國家政策有很強的依賴性。我國環境產業是社會主義市場經濟環境下發展起來的，有賴于環境保護政策的調整和完善。在計劃經濟體制下，我國的環境產業政策一直比較注重政府管制的作用，政府擔當了過多的責任和義務，形成了政府、市場、企業的環保事權不清、過多依賴政府的環境保護機制；在環境產業領域，市場對資源配置的基礎地位和作用受到牽制，環境產業的市場化機制難以形成。因此，筆者認為，有必要借鑒發達國家環境產業政策及其發展經驗來促進我國環境產業的快速發展。
　　1、加強政府的主導作用，為環境產業持續發展提供保障。
　　在市場經濟條件下，政府、企業和個人之間合理的環境事權分配應該是：政府承擔組織實施公共環境基礎設施建設、跨地區的污染綜合治理與監督；企業承擔投資經營風險(包括環境風險)，個人和居民按照“使用者付費原則”，在可操作實施的情況下有償使用或購買環境公共用品或設施服務；公共環境設施的建設與運營可以契約方式實行部分政府權轉移，按照市場規則運作。因此在我國當前情況下，需要進一步強化政府作用，為環境產業的發展提供法律和制度保障。
　　2、改革環境稅費制度，建立合理的環境產業投入產出機制。
　　環境產業“誰污染誰治理”原則本身以及操作上的缺陷，給政府造成巨大的財政壓力。政府已經認識到自然資源的環境可持續發展是其所面臨的新的不斷發展的環境挑戰，然而巨大的投資需求與來源的不確定性，給環境目標帶來風險。應當繼續深化并加快排污收費、資源定價的改革，特別是能源價格和水價，增強價格以及稅費對需求的響應。排污收費的改革應恰當地反映“污染者負擔”、“受益者(使用者)付費”的環境補償原則。同時應注意到排污收費在生產、生活、消費領域的不平衡性，進行與環境相關的財政預算系統的探索，建立環境產業投入產出與成本核算方法，完善用來實現環境目標的財務手段。
　　3、制定有利于環境產業發展的投融資政策，引導資金投入。
　　環境產業投資收益的穩定性和可持續性具有較強的集聚力，但其投資周期長、高風險，成為社會資金流向環境產業的障礙，需要采取實際步驟引導社會資金的投入。制定有利于環境產業的投融資政策至關重要，可在以下方面采取實際行動：(1)來源于政府環境投資貸款貼息或補貼；(2)企業投資環境產業需減免稅，如營業稅、所得稅、固定資產投資方向調節稅等；(3)建立環境產業投資基金，鼓勵環境技術創新和高新技術產業化；(4)制定靈活的環境產業融資政策，放寬融資主體限制，鼓勵企業債券、項目融資(Bcrr、股票等)、企業上市、信托投資、融資擔保等多種融資方式；(5)吸引國際投資，制定鼓勵外國資本進入中國環境產業資本市場和金融市場的特別政策，使其成為疏通我國環境產業投融資管道的可利用的方法；(6)加強政府與投資機構之間的協調，把政府和投資機構的優勢領域更好地結合起來，共同促進環境產業的創新發展。
　　4、完善環境產業發展的政策體系，加大執行力度。
　　一方面，完善相關經濟政策。如擴大稅費范圍，強化信貸支持政策，完善技術引進政策等；另一方面，建立政府環境產業相關部門協調的政策。如考慮到環境保護跨部門、跨領域的復雜性和專門性，采取適當方式，保證各相關部門問的協調發展，使綜合決策做到系統化、規范化、制度化。同時，在政策實施過程中，加大執行力度，確保政策的有效性。
　　5、鼓勵支持技術創新，完善環境產業市場體系。
　　加強環境產業技術創新。借鑒發達國家的經驗，培育和發展以企業為主體的產業技術創新體系。政府有關部門應該引導科技投向環境產業重點領域，運用項目機制實現“產、學、研”資源共聚的優勢，幫助環境保護企業實行品牌戰略，從產品設計和加工制造工藝方面提升產品質量。規范環境產業市場，加強對市場的監督管理，遏制來自各方面的干擾。通過國家宏觀調控、市場競爭以及高新適用技術改造、提高等手段，建立起一批大型環境保護骨干企業，帶動中、小企業提高產品質量與性能，推動環境產業的健康、持續、快速發展。