健康有序地推進城市化進程

　　政府在社會經濟發展中的重要作用是任何人都無法否認的。但對于政府在社會經濟發展進程中應發揮什么樣的作用，人們顯然存在著不同認識。這些認識可概括地用“手”的功能來比喻，即無為之手、扶持之手和掠奪之手。現實社會中，這三種功能都是客觀存在的。因而本文對于這三種功能從理論層面上加以討論，對于促進社會
　　經濟的和諧發展，健康有序地推進我國城市化進程，無疑有著重要的現實意義。
　　
　　一、政府“手”的功能
　　
　　1、無為之手。“無為之手”理論來自于亞當·斯密。他把市場比喻成“看不見的手”，認為自由競爭的市場可以導致社會福利的最大化。在市場上，所有個人都是主觀為自己，客觀為別人、為社會服務。通過市場交換，經濟資源實現最優配置，社會福利實現最大化。
　　2、扶持之手。“扶持之手”理論是福利經濟學的基本思想，即政府的目標是使社會福利最大化，國家和政府是對市場不足的必要補充。在實際操作層面，政府干預的手段和程度可以有相當差別。在最低的干預層次上，政府可以通過價格機制，如通過稅收和補貼來改變企業的成本收益結構，從而改變其行為。稅收和補貼、轉移支付這些方法，有時也用來作為調節社會收入分配手段。在中等的層次上，國家可以通過行政和法律手段，鼓勵、禁止和規范產業和企業的行為。在最高層次上，國家可以擁有并直接管理和操作企業，將企業資源直接用于實現政府的就業、居民收入和其它經濟或非經濟目標。
　　3、掠奪之手。政府發揮作用并非總是出于善意的，政府也有自身利益，并會使用強制力來實現自身利益。當政府這樣做時，它就向社會伸出了“掠奪之手”。
　　多數時候國家都同時扮演了上述角色。在某些領域，市場機制運行良好，無需政府過多介入，政府也甘當無為之手。在一些特定領域，政府介入經濟活動，促進了經濟效率和社會福利的提高，起到“扶持之手”的作用。但在歷史和現實中，也不乏政府過分掠奪的例子。
　　
　　二、我國地方政府及其分類
　　
　　作為世界上最大的發展中國家，我國各地地方政府無論在競爭層面，還是在制度創新層面均有所不同。而不同的行政措施以及不同的制度環境，對于經濟發展和城市化的影響也是有所不同的。總體上看，我國地方政府大致可以分成三類，即進取型地方政府、保護型地方政府和掠奪型地方政府。應該說明的是，這三者之間并沒有嚴格的界限，在一定條件下，它們是可以相互轉化的。
　　
　　三、城市化進程中地方政府的轉型
　　
　　對于那些經濟欠發達地區而言，無論是以保護型地方政府為主的地區，還是以掠奪型地方政府為主的地區，實際上都面臨一些問題，如非國有經濟欠發達，市場秩序混亂，社會分工和專業化水平低，財政壓力極大等等，盡管出臺了許多優惠政策，但效果并不明顯。要扭轉這種局面，就必須通過制度層面創新，改善本地社會經濟軟環境，才能夠吸引到大量的外部投資。然而改善經濟軟環境需要地方財政的大量投入。在吃飯尚且困難的情況下，對于地方財政能力不能不說是一個嚴峻挑戰。鑒于這種局面，我們認為可以從如下方面入手來促使保護型地方政府和掠奪型地方政府向競爭性地方政府轉變，從而為地方社會經濟持續發展打下堅實基礎。
　　1、正確對待城市非正規部門
　　著名發展經濟學家邁克爾·托達羅指出，在城市中與少數先進的現代工商業部門并存的是廣大的小商店、路邊小廠和小商小販。正是這些小行業、小部門和小商小販，吸納了大量就業人口，構成了現實城市經濟的一種重要就業形式。由于這些行業和部門大多只是去填補被現代工商業部門認為是無利可圖的市場空缺，且其運作和組織形式具有很大的靈活度和易變性。這些部門通常為那些從農村遷移到城市，試圖在城市中正規部門就業而未果的人們提供了工作崗位。因此，非正規就業部門對于城市經濟發展和農村勞動力轉移的重要意義是不言而喻的。
　　2、從財政體制上理順中央和地方關系
　　從某種意義上講，領導干部過度追求政績也與中央地方關系沒有徹底理順，目前政府管理體制還不能適應市場經濟的需要。在我國財政采取“分灶吃飯”的制度下，地方干部工資水平的高低，直接取決于地方財政狀況。由于地方政府的財政收入直接與經濟速度掛鉤，只有創造出高速度，才能改善地方政府的財政收入狀況，提高當地干部的收入水平。所以，追求高速度并不僅僅是地方主要負責人的愿望，也是當地所有干部的愿望。反過來，一個做不出政績的地方領導也很難得不到地方干部的支持擁護，當地群眾也會認為這些領導無能。就這一點而言，地方政府的行為特點和企業有些類似，有學者將這種狀態稱為準企業狀態。面對這種局面，處理個別地方領導干部，可能有一時之效，但不可能從根本上制止地方干部群眾對于追求政績的自發性沖動。
　　作為我國財政體制重要組成部分的預算體制顯然也需要進一步完善。盡管我國《憲法》和《預算法》也有授權人大對政府預算進行監督的相關規定，但在操作層面問題比較多。首先，預算只包括預算內資金的使用計劃，預算外和制度外資金在預算中得不到反映；其次，各級政府報送人大審批的預算草案往往只列舉幾大類開支，沒有詳盡的分類分項計劃；再次，預算對政府缺乏約束力，擠占挪用預算資金的現象十分普遍；最后，預算內容和預算過程缺乏透明性，一些掌管資金分配的部門往往利用職權隨意調劑財政資金。在這種情況下，預算監督也只是句空話。而這也是“鄉財縣管”、“縣財省管”之類的改革措施出臺的背景。
　　因此在預算體制改革中，政府將本級政府各部門的各類開支列入預算，推行零基預算，根據社會經濟發展客觀需要，確定相應的支出標準，并著眼于提高預算的透明性。這樣不僅有助于縮小腐敗的制度空間，提高財政資源的使用效率，也有利于地方社會福利的增加和社會經濟的可持續發展。若能如此，將會對地方政府和地方主要領導干部產生有力約束，王懷忠之類的嚴重透支地方財力的行為將會因此得到極大限度的遏制。如此無論是對于地方經濟的可持續發展，還是對于地方城市化的穩步推進都將是有著積極作用的。
　　3、干部考核制度改革
　　當前，“政績工程”泛濫成災與我國干部考核制度的內在缺陷有著直接關系。對于地方主要領導干部來說，只有取得符合上級需要的政績才能獲得更多地提拔機會。鑒于我國地方主要領導干部的高流動性，在短期內取得政績并不是很容易的事情。由于我國現行干部考核制度是以上級對下級的考核為主，下級領導干部通過一些在短期內容易見效的“政績工程”取悅上級政府和上級領導，就是現實約束下的最優選擇。以縣鄉工作為例，明確指明一把手負總責，且具有一票否決性質的達標活動就有好幾項。而這樣的達標活動其內容是一些部門的日常工作，這種達標活動并沒有提高這些部門的工作標準，反而會助長形式主義。地方在短期內無法完成達標的情況下，就不得不利用自上而下的監督本身所固有的信息不對稱性，通過弄虛作假，搞些“面子工程”以達到上級要求，現實中這樣做通常也是有效的。
　　自上而下的考核有其現實客觀必要性，但是這種考核又是遠遠不夠的。轄區內公民對于政府官員的評價考核更為客觀真實，但我國公民對于社會公共事務的參與渠道并太多，他們對于社會公共事務缺乏更多的發言權，他們的聲音很難通過制度性渠道表達出來。因此，通過循序漸進的民主建設，拓寬公民對于社會公共事務的參與渠道，將自上而下的考核與自下而上的考核結合起來，將有助于形成對于地方主要領導的約束機制，使得地方政府致力于本轄區內社會福利的不斷增加，而這也必將對地方城市化發揮出積極作用。
　　
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