公務(wù)員“隱形腐敗”挑戰(zhàn)福利改革

　　舊體制的痕跡和影響還未消除，新體制尚未健全，這種體制性障礙必然使公務(wù)員福利制度及福利支出諸方面都存在欠缺，導(dǎo)致我國(guó)政府機(jī)關(guān)“泛福利”和“濫福利”現(xiàn)象的出現(xiàn)
　　
　　公務(wù)員福利項(xiàng)目“過多過濫”
　　
　　根據(jù)有關(guān)調(diào)研機(jī)構(gòu)2004—2005年在11個(gè)省、直轄市對(duì)約2.6萬(wàn)名公務(wù)員進(jìn)行的薪酬福利調(diào)查看，發(fā)現(xiàn)了不少問題：其一是福利項(xiàng)目設(shè)置數(shù)量過多過濫。在我國(guó)政府機(jī)關(guān)福利項(xiàng)目設(shè)置權(quán)限缺乏統(tǒng)一規(guī)制的背景下，僅以其中的福利性補(bǔ)貼類項(xiàng)目為例，多數(shù)政府機(jī)關(guān)至少設(shè)有七、八項(xiàng)福利性補(bǔ)貼，而一些單位的福利性補(bǔ)貼甚至?xí)噙_(dá)十幾、二十幾項(xiàng)。以中央國(guó)家機(jī)關(guān)某單位為例，僅通訊費(fèi)一類補(bǔ)貼，該單位就設(shè)置了“住宅公務(wù)電話包干費(fèi)”、“無(wú)線通訊工具補(bǔ)貼”、“通訊補(bǔ)貼”、“特殊通訊費(fèi)”四個(gè)補(bǔ)貼項(xiàng)目。除國(guó)家規(guī)定的福利項(xiàng)目外，很多機(jī)關(guān)單位巧立名目安排大量補(bǔ)貼項(xiàng)目；其二是福利項(xiàng)目的名稱設(shè)置不規(guī)范。福利項(xiàng)目設(shè)置名稱上的一字之差，就有可能導(dǎo)致補(bǔ)貼范圍的擴(kuò)大或縮小，從而在福利項(xiàng)目設(shè)置環(huán)節(jié)造成混亂。
　　不少福利項(xiàng)目名實(shí)不符。一是公務(wù)員群體本來(lái)沒有某方面的特殊需要，機(jī)關(guān)卻以之為名設(shè)置了福利項(xiàng)目。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，河南某部門，在當(dāng)?shù)夭⒎且荒晁募径际怯昙厩闆r下，卻常年按月發(fā)放“雨具費(fèi)”。二是公務(wù)員群體存在某方面的特殊需要，但相應(yīng)的福利項(xiàng)目設(shè)置卻超出或不能充分滿足其真實(shí)需要。舉例來(lái)講，調(diào)查資料顯示北京市某區(qū)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)的處級(jí)公務(wù)員每月車補(bǔ)高達(dá)1300—1500元，幾乎占其月基本工資的70％，補(bǔ)貼顯然已超出其真實(shí)需要。三是福利項(xiàng)目設(shè)置還存在類別錯(cuò)位，有的名為工資性收入，實(shí)為福利項(xiàng)目；有的名為福利，實(shí)為工資性收入。這兩種情況都屬于福利設(shè)置的類別錯(cuò)位。
　　福利項(xiàng)目設(shè)置具有剛性，未能因時(shí)而變。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些基層政府機(jī)關(guān)至今仍然保留了“副食補(bǔ)貼”等上世紀(jì)90年代以前的福利項(xiàng)目，這與1993年公務(wù)員工資制度改革時(shí)關(guān)于“在調(diào)資的同時(shí)，明確要求對(duì)相關(guān)補(bǔ)貼進(jìn)行沖銷”的要求相違背。此外，諸如“菜籃子補(bǔ)貼”等一系列在公務(wù)員制度逐步建立過程中陸續(xù)出現(xiàn)的福利項(xiàng)目，相當(dāng)部分也并未隨著公務(wù)員幾次調(diào)資而被調(diào)整并取消。這種剛性導(dǎo)致福利項(xiàng)目的設(shè)置只增不減，最終會(huì)引致福利泛濫、日益膨脹。
　　半公開、不公開的福利項(xiàng)目多。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，我國(guó)公務(wù)員報(bào)酬中還存在大量難以統(tǒng)計(jì)的半公開和不公開福利項(xiàng)目。東部某省廳2005年春節(jié)發(fā)放過節(jié)物品的清單中的實(shí)物福利，其貨幣價(jià)值折算后要超出該廳公務(wù)員平均工資1—2倍，但這些支出大多不在其本單位福利支出中體現(xiàn)，而多在其下屬單位的行政經(jīng)費(fèi)或其它預(yù)算外收入中列支，因而具有更大的隱蔽性。而這種情況在我國(guó)政府機(jī)關(guān)較為普遍。
　　與執(zhí)行公務(wù)相關(guān)的職務(wù)消費(fèi)性福利的設(shè)置更為隱性化。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，政府機(jī)關(guān)所掌握的權(quán)力為職務(wù)消費(fèi)性福利的轉(zhuǎn)化和轉(zhuǎn)嫁提供了寬闊的操作平臺(tái)，各種各樣的變通辦法都可以使職務(wù)消費(fèi)性福利項(xiàng)目的設(shè)置繼續(xù)得到隱性保留。
　　上述福利項(xiàng)目設(shè)置上存在的問題直接導(dǎo)致我國(guó)政府機(jī)關(guān)“泛福利”和“濫福利”現(xiàn)象的出現(xiàn)。
　　
　　“隱形腐敗”需從體制上找原因
　　
　　從深層原因看，由于我國(guó)尚處于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌階段，舊體制的痕跡和影響還未消除，新體制尚未健全，這種體制性障礙必然使公務(wù)員福利制度及福利支出諸方面都存在欠缺。從直接原因看，主要包括以下三個(gè)方面。
　　公務(wù)員福利法律法規(guī)體系尚不健全。一是法律需完善，《公務(wù)員法》剛出臺(tái)，其作為公務(wù)員福利法律法規(guī)體系龍頭法律作用還有待發(fā)揮，且本身有的條款尚待澄清；二是法規(guī)不完善，現(xiàn)有法規(guī)基本都是在《公務(wù)員法》出臺(tái)前制定的，與《公務(wù)員法》不銜接、不一致、不適應(yīng)；特別是還缺乏如何在政府預(yù)算中保證政府機(jī)關(guān)合理的行政經(jīng)費(fèi)包括福利費(fèi)支出，如何逐步取消預(yù)算外收入的法規(guī)；三是政策文件滯后，不適應(yīng)《公務(wù)員法》以及實(shí)際情況變化的需要，相互之間存在政出多門、依據(jù)含混、缺乏協(xié)調(diào)、內(nèi)容重疊，甚至出現(xiàn)矛盾沖突的情況，且法律層次低，無(wú)法滿足公務(wù)員福利制度及福利支出遇到的新情況需要。
　　法律法規(guī)和政策的不夠統(tǒng)一規(guī)范，某些基本概念混淆，缺乏全面的科學(xué)依據(jù)，相互間缺乏協(xié)調(diào)和銜接，這是引發(fā)公務(wù)員福利方面諸多表層和深層次問題的重要基礎(chǔ)性原因。
　　管理監(jiān)控主體、措施、辦法缺位、不到位。從外部監(jiān)控主體看，各級(jí)人大代表是監(jiān)控政府機(jī)關(guān)福利支出的主要外部主體。然而，我國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)與各級(jí)政府的關(guān)系還未理順，各級(jí)人大代表的素質(zhì)難以適應(yīng)行使監(jiān)控職權(quán)的要求。預(yù)算收支狀況的審議和監(jiān)控是一項(xiàng)專業(yè)性非常強(qiáng)的工作，而人大代表多數(shù)為非專業(yè)人士，專業(yè)知識(shí)的欠缺使其很難履行預(yù)算監(jiān)控職責(zé)。從內(nèi)部監(jiān)控主體看，公務(wù)員福利基本是政府機(jī)關(guān)內(nèi)部人自管，缺乏外部派駐人員的有力監(jiān)控或借助外力的內(nèi)部監(jiān)控，因而難以形成有效的內(nèi)部監(jiān)控；從具體福利制度制定權(quán)限主體看，原來(lái)權(quán)力下放過多，現(xiàn)在尚未上收到位，導(dǎo)致出現(xiàn)多層次管理主體，分別多頭自行制定具體福利制度，必然引發(fā)混亂。
　　其次是管理監(jiān)控措施存在缺位、不到位。一是公共財(cái)政管理制度部分缺位，“不劃足預(yù)算經(jīng)費(fèi)”的做法，實(shí)際上是一種默許各級(jí)政府機(jī)關(guān)“各顯神通、自創(chuàng)財(cái)源、預(yù)算外運(yùn)轉(zhuǎn)”的制度，為預(yù)算外收支開了大門；二是預(yù)算外收支管理制度存在較大缺位，盡管我國(guó)各級(jí)行政機(jī)構(gòu)發(fā)布了一系列預(yù)算外資金管理法規(guī)和制度，但其“腳疼醫(yī)腳”的狹隘思路所帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)是制度設(shè)計(jì)者始料未及的。在操作中，許多合理性尚待商榷的政府收費(fèi)在整頓后反而被固定化、合法化。僅在《關(guān)于深化收支兩條線改革進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政管理意見的通知》中被“合法化”的預(yù)算外收入項(xiàng)目就達(dá)近百種。
　　再次是管理監(jiān)控辦法缺位、不到位。相關(guān)制度、工作等方面不銜接、不配套。目前公務(wù)員工資水平仍不高，尚難以符合公務(wù)員勞動(dòng)付出及社會(huì)地位，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)16大行業(yè)中僅排在第八位，容易誘發(fā)增加福利的沖動(dòng)；與此同時(shí)，公務(wù)員的職位分析等人力資源基礎(chǔ)管理工作尚未全面展開，難以正確確定公務(wù)員人員編制，從而造成不少地方在編制外使用了許多從事行政管理工作的人員，進(jìn)而引發(fā)公共部門人員經(jīng)費(fèi)包括福利費(fèi)用的大幅增長(zhǎng)。（作者分別系清華大學(xué)公共管理學(xué)院管理科學(xué)與工程博士后、桂林電子科技大學(xué)管理學(xué)院碩士研究生導(dǎo)師；勞動(dòng)和社會(huì)保障部勞動(dòng)工資研究所所長(zhǎng)）