“雙規(guī)”制度應納入法制軌道

　　反腐倡廉前沿問題系列報道之一
　　制定一部長期穩(wěn)定、科學有效的專門法律，以使反腐敗工作在法治的軌道上進行，并受到法律的保障
　　
　　編者按
　　2006年12月25日，中共中央政治局召開會議，分析當前黨風廉政建設和反腐敗工作形勢，會議指出，2006年黨風廉政建設和反腐敗斗爭取得了新進展新成效，同時也要看到，當前一些領域的腐敗現象仍然比較嚴重，一些損害群眾利益的突出問題還沒有從根本上得到解決，反腐倡廉任務仍然艱巨。在總結成績的同時，本刊策劃了反腐倡廉前沿問題系列報道，約請有關專家撰寫了系列文章，下文即為其一。
　　
　　
　　遏制腐敗需要制定《反腐敗法》
　　
　　黨和政府歷來十分重視廉政建設，特別是黨的十一屆三中全會以來，始終沒有放松同貪污、賄賂犯罪等腐敗行為作斗爭。徹底清除貪污賄賂等腐敗現象，需要一個相當艱巨的過程，必須在黨的領導下，依靠社會各方面力量，把事關黨和國家生死存亡的反腐敗斗爭進行到底。對此，我們必須在法制建設方面，制定一部長期穩(wěn)定、科學有效的專門法律，作為我國反腐敗工作的法律依據，以使反腐敗工作在法治的軌道上進行，并受到法律的保障。
　　懲治腐敗是一個系統(tǒng)工程，需要全社會的共同參與，絕不是一個或幾個國家機關的事。反貪污、賄賂的專門工作，必須取得人民群眾的廣泛支持，才能取得好的效果。群眾舉報對揭發(fā)和查處貪污、賄賂犯罪工作的推動，就證明了這一點。據統(tǒng)計，實行群眾舉報的第一年，即1988年，各級檢察機關就受理舉報貪污、賄賂線索6．7萬條。全國檢察機關每年立案偵查的貪污、賄賂犯罪案件，60％～70％來自群眾舉報。可見，群眾舉報在反貪污、賄賂斗爭中發(fā)揮了舉足輕重的作用。紀檢、檢察機關在不斷總結群眾舉報工作經驗的基礎上，制訂了一些工作制度，用以鼓勵、獎勵、保護舉報人。
　　類似這樣的經驗和制度規(guī)定，在司法實踐中還很多，需要將它們上升為法律，使之具有普遍效力。制定一部專門的《反腐敗法》，科學地匯總這些實踐經驗，對于宣傳和動員人民群眾積極投身反腐敗斗爭，鞏固黨的執(zhí)政地位，樹立國家反腐倡廉形象，都有十分重要的現實意義。
　　
　　制定專門反腐法案，在國外有先例可循
　　
　　據有關資料統(tǒng)計，目前對貪污賄賂腐敗犯罪專門立法的國家有30多個，如新加坡、美國、菲律賓、越南、肯尼亞、贊比亞等等；涉及反腐敗的法案有100余部。
　　專門的《反腐敗法》集組織法、程序法、實體法于一體。這種立法模式有利于集中刑法資源，在遵循刑法典基本原則的前提下，按照特殊法優(yōu)于普通法的原則，加大對賄賂犯罪的懲治力度。如文萊1982年制定防止賄賂法，共40條，分7節(jié)。包括：對賄賂行為的懲處、對與代理人所做的腐敗交易的處罰、在某些案件中對賄賂的推定，本法的適用等。
　　專門的《反腐敗法》并不損害刑法典的完整性。專門的《反腐敗法》可以與刑法典、刑事訴訟法典相得益彰，編織起更加嚴密的反腐敗法網。如印度1988年制定的《防止腐敗法》第二十八條規(guī)定：“本法作為其他法律的補充而不是廢除。本法的任何條款均不能使根據其他法律可能被起訴的任何公務員免于起訴。”尼日利亞1975年制定的《腐敗行為法令》第十二條規(guī)定：“盡管其他法律有相反規(guī)定，如果確信有合理根據，懷疑某人實施了本法中的犯罪，局長和有局長一般授權或特定事項授權的調查官，可以以局長認為合適的方法對各事項進行調查。”
　　
　　反腐敗經驗亟待法律化
　　
　　我國在反腐敗的長期實踐中，形成了許多行之有效的政策、措施、經驗，有的雖然已經以法律形式確定下來，但較為分散，不便操作；有的則沒有被上升為法律，致使一些好的措施、經驗得不到充分運用，或者因為缺乏規(guī)范、制約而在實踐中扭曲變形。比如：舉報制度，“雙規(guī)”、“兩指”專案制度，指定管轄、請示報告制度，行賄區(qū)別對待制度等等。如果將這些措施和經驗法律化、規(guī)范化，將給我國一些特殊反腐敗措施提供法律依據。以我國的“雙規(guī)”制度為例，“雙規(guī)”是指在規(guī)定的時間、規(guī)定的地點向紀檢部門如實說明自己的問題。這主要是對涉嫌職務犯罪或違紀的領導干部，采取的一種非訴訟的調查方式，在辦理職務犯罪，特別是貪污、賄賂犯罪的實踐中總結創(chuàng)造出來的，現已基本定型，有了較固定的程序。其特點是：其一，有一定的強制性，即在一定程度上限制被審查對象的人身自由，使其在一定的壓力下交代問題；其二，有一定的靈活性，由于司法機關沒有介入，由紀檢部門主持，立、撤案靈活，既可保護干部，澄清問題，又可懲治違紀違法干部，維護黨和政府形象。但“雙規(guī)”最大的缺陷是無法可依。畢竟其在一定程度上限制了公民人身自由，而《立法法》規(guī)定：限制公民人身自由的強制措施只能由法律規(guī)定。因此，“雙規(guī)”面臨兩種抉擇，要么取消，要么名正言順的納入法制軌道。從實踐效果來看，取消是一種消極選擇，正確的選擇應該是嚴格規(guī)范，使之法律化。例如將執(zhí)法主體規(guī)定為反貪污賄賂部門或紀檢監(jiān)察部門，嚴格限定案件類別和執(zhí)行程序等。但這種特別制度不宜擴大到一切刑事犯罪，無法寫入《刑事訴訟法》，只能以專門的《反腐敗法》予以合法化。
　　
　　可制定若干特殊的原則和制度
　　
　　世界許多國家和地區(qū)根據國內實情，制定了一些特殊的原則和制度。如文萊的《防止賄賂法》規(guī)定：“反賄賂局局長、副局長、助理局長、首席特別調查官有權在沒有逮捕令的情況下逮捕任何涉及本法規(guī)定的犯罪人員。”“無證逮捕”顯然與刑事訴訟法的原則相悖，也不宜作為特殊原則規(guī)定在訴訟法中，但立法者認為根據本國的司法實踐，有必要對貪污賄賂罪區(qū)別對待，那么，專門的反貪污賄賂法就是最好的載體。又如有的國家和地區(qū)對賄賂罪設置了證據推定制度。中國香港地區(qū)的《防止賄賂條例》第二十五條規(guī)定：“如已證明被告人曾給予或接受利益者，則除能證明被告人曾酬謝別人或受到別人的酬謝，并且此情況在起訴書中受到控告，即應推定此種行為為賄賂，除非相反的情況得到證明。”刑法在一般情況下是不會設置證據推定制度的。因為這會給訴訟帶來很大風險，甚至會造成對人權的侵害，立法機關之所以作出似乎與法律理論不符的規(guī)定，實屬反腐敗斗爭的需要。因為賄賂行為是一對一的，取證困難，往往證明了行賄，而受賄人拒不承認；或受賄人作了供述，而行賄人不承認，從刑法的角度都難以認定。證據推定制度的基本內涵是：只要確證了一方行賄或受賄，即可推定另一方受賄或行賄，只有在被推定一方提出了反證并經確認的情況下，推定才不成立。因此，我國可根據自己的特殊情形，制定若干特殊的原則和制度。
　　
　　簡介
　　本文作者系《中國懲治和預防腐敗重大對策研究》課題組組長，該課題為國家社科規(guī)劃課題，經國家社科規(guī)劃領導小組批準，由69位專家學者及黨政官員組成課題組。其實踐方面的研究成果有的已進入國家相關決策，其理論研究成果有的受到理論界的高度重視和社會各界的關注，并被翻譯成英語、法語、德語等語言，在國際社會產生了廣泛影