誰催生了“執法經濟”怪胎等

　　新聞背景
　　蘭州剛剛上崗的千名協管員，因“以罰代管”違規授權，在短短三個月內集體下崗；江西某市交警大隊一警察，在1000米的非通車路段，既不出示任何工作證件，也不管司機是否在場，一邊拍攝，一邊貼罰單，竟然在5分鐘時間內開出16張罰單，罰款收入高達2550元——一些執法部門、執法人員在經濟利益的驅動下，打著執法的旗號亂收費、亂罰款，引起民眾強烈不滿。不少地方政府對行政執法進行了一些探索，效果如何，且聽評說。
　　“執法經濟”的存在主要是因為執法人員的個人收入、執法部門的收入和地方政府的財政收入與罰款的“三掛鉤”。執法行為回歸本位，關鍵在于實現地方政府財政收入與罰款的“脫鉤”
　　安徽省這個規定的出發點不能說不好，也做了很多努力，目的是想能有效的制約“執法經濟”的出現，值得稱贊。但效果如何我卻是很懷疑——理由就在于，這個規定沒有觸及問題的本質。
　　“執法經濟”其實已經和攔路搶劫并無不同，區別僅僅在于，搶劫者使用的是赤裸裸的非法暴力，而“執法經濟”中的“行政執法人員”，使用的則是制服掩蓋著的“合法”暴力。但惟其如此，其所造成的后果往往更惡劣和更嚴重，因為受害者不僅會因此而失去錢財，更會同時失去對政府的信任，而這又往往又會使他們因為求告無門而陷于絕望。去年，陜西省潼關縣工商局多次在潼關收費站處強行攔截入境貨車進行罰款。河南省鞏義市一位名叫張建勛的司機被非法罰款2．7萬元后，竟服毒自盡，引起全國關注——“執法經濟”再次被指為是導致慘劇的禍源。
　　
　　究竟是什么催生了“執法經濟”怪胎
　　
　　那么，究竟是什么原因催生了“執法經濟”這個怪胎呢?在我看來，主要就是三個“掛鉤”：一是執法人員的個人收入和罰款掛鉤；二是執法部門的收入和罰款掛鉤；三是地方政府的財政收入和罰款掛鉤。
　　這三個“掛鉤”導致的直接后果，就是“執法”目的完全被異化，即從維護正常的社會經濟秩序，變成了獲取罰款收入。比如禁止超載、超員的出發點原本是為了維護交通安全，保護交通設施，但在“執法經濟”的口號下，卻異化成了只要交付了罰款，就可以合法地超載、超員，這就完全背離了對超載、超員行為設立罰則的初衷。在有些地方，甚至出現了為了增加罰款收入，而默許各種違法現象滋生的情況，這時的“執法”，已經不是在維護經濟和社會秩序，而是在為破壞秩序發售“許可證”了。
　　只要執法人員、執法部門和地方政府仍然需要通過“罰款”來獲取收入，則無論對“自由裁量權”怎樣“細化”，至多也不過是使執法人員在“經濟”時感到有一點點不方便而已。所以從消除“執法經濟”這個禍害的角度來看，在“自由裁量權”上做文章。充其量只能算是揚湯止沸，而釜底抽薪之策，只能是根本解決三個“掛鉤”問題，只有這樣，才能為執法行為回歸維護經濟和社會秩序的本位，創造一個基本的前提。
　　相比較而言，讓執法人員的個人收入和罰款脫鉤，是最容易辦到的，其次是讓執法部門的收入和罰款脫鉤，最難辦的是讓地方政府的收入和罰款脫鉤。因為在許多地方，罰款已成為當地政府重要的收入來源，財政壓力越大的地方政府對罰款的依賴程度越大。而只要最后這個“掛鉤”不解決，前兩個“掛鉤”也很難解決，因為地方政府將缺乏足夠的動力來制止執法部門和執法人員的亂罰款，這三者事實上形成了一個“分贓同盟”，共同的利益將他們牢牢的綁在了一起。
　　
　　“執法經濟”是在飲鴆止渴
　　
　　從經驗的角度來看，單靠中央政府的監督或者“執法經濟”受害者的投訴，很難改變地方政府的行為，因此要讓地方政府下決心解決自己的“脫鉤”問題，就必須使其認識到，如果堅持“執法經濟”，自己就必然會受到市場規律的無情報復。這其中的道理其實非常簡單：“執法經濟”對當地政府來講，僅僅是一種直接和短期的收益，本質上是在干一種飲鴆止渴式的蠢事。即以陜西潼關的這件事件為例，如果潼關以東的司機今后視潼關為畏途，拒絕向陜西輸送物資，則陜西的市場必然會逐步萎縮，而當市場萎縮到“執法”也不能“經濟”時，市場與政府的博弈便以雙輸而結束。
　　地方政府應該認識到，市場的擴大是可以給政府帶來更多收益的，因為稅收收入比罰款收入更具穩定性，因此即便僅從收益的角度來看，這樣做也是只賺不賠的。一旦地方政府意識到了這一點并采取了有效措施，則因“執法經濟”而萎縮的市場將重現活力，其引來的外部資金可以維持剛性的財政支出，降低政府活動對亂罰款的依賴程度，進而也就可以有效減輕由“竭澤而漁”向“放水養魚”轉型的“痛苦”。
　　在這一過程中，媒體的“在場”是必不可少的，因為在信息時代，輿論對違背規則的懲罰力度是不可限量的，足以對任何地方政府推行“執法經濟”的沖動產生足夠的威懾。此外，中央也應該改變官員的考核方法，使他們能夠追求更為長遠的利益而不再急功近利——做到了這些，我想，“執法經濟”也就將逐步從我們的生活中被消除，而不再能夠繼續危害我們了。
　　
　　部門“讓利”符合法治精神　楊小軍
　　
　　
　　開罰單的過程似乎演變成了“創收”的途徑，異化了的處罰，既沒有達到處罰的效果，也失去了法律的真諦
　　我國相當多的行政機關長期以來以處罰代替教育，不管違法行為輕微還是嚴重，往往“一罰了之”，不僅有一刀切的“懶政”作風，也不禁讓人懷疑這樣“執法”背后的“利益沖動”。北京市工商局的做法，無疑是部門“讓利”與執法為民的實效之舉。這一做法符合法治精神，又體現了以人為本的思想，是對公民權利的一種保護。
　　我們所處的社會有著相當復雜、龐大的行政處罰措施和制度。應該說，行政處罰給人們確立了各式各樣的行為規則，它用懲罰不利后果提示人們什么是該做的什么是不該做的。如此說來，行政處罰本身并不是目的，而只是手段。但是，我們當下的行政處罰制度和處罰實踐，在一定程度和范圍內已經開始異化，處罰效果弱化，出現了一些制度上和執行中的弊端。例如，處罰的教育、教化功能被弱化和忽略了，以罰代教、唯罰是從；由于經濟處罰可以通過各種形式“返還”或者補給處罰機關，處罰機關在經濟利益的驅動下，開罰單的過程似乎演變成了“創收”的途徑；處罰處罰再處罰的執法，在行政機關與被處罰人之間不僅形成對立，而且被罰人也產生了罰錢就可以違法的交易心理。異化了的處罰，既沒有達到處罰的效果，也失去了法律的真諦!
　　為了改變這種被異化了的狀況，除了北京市工商局的做法，還有很多其他地方政府部門展開了積極嘗試，這些做法雖然不完全一樣，但都有一個共同的特點，那就是教育、指導等柔性手段在先，硬性處罰在后，行政機關對違法行為往往先不直接處罰。對于此種做法，我認為，大方向是好的，應當肯定，合法、合理、合情、合實際。
　　首先，這種做法并不違反法律規定。立法規定對違法行為人的處罰，多是有自由裁量權的，它要求行政機關根據違法的具體情況依法處理和處罰，法律從來就沒有絕對規定，凡有違法行為，無論什么情況都必須給予處罰。這種做法正好是在法律的框架內根據具體初次違法、輕微違法、過失違法等情節，在采取有針對性的措施和辦法，沒有超出法律的范圍和違背法律的精神，是合法的。
　　其次，這種做法不表明行政機關沒有履行法定職責，而恰恰相反，說明行政機關在積極細致地履行其職責。我們知道，對于違法行為，行政機關的法定職責從來就不僅僅是處罰，也不主要是處罰，其法定職責的核心是糾正和制止違法，減少違法、消除違法和避免違法。通過柔性教育、指導等形式，也同樣是在履行職責，只是方式方法不同而已。因此，是符合職責的。
　　另外，這種做法符合違法行為的實際。違反行政法的行為，也是千差萬別的，有故意違法和過失違法的，有初次違法和多次違法的，有危害后果嚴重的也有危害后果不嚴重的，等等。處罰與非處罰教育、指導措施適用的基礎，正是這種有差別的實際，合理有據。
　　最后，這種做法可以克服和減少單純處罰所產生的一些弊端?？梢韵蜏p少行政機關與違法行為人之間的情緒對立，在管理者與被管理者之間更容易形成良性的互動；能讓違法人產生心里自責，愿意“改邪歸正”；在懲罰當事人之前進行教育、指導、輔導，而不是動輒懲罰，也是合情的。(作者系國家行政學院法學教研部副主任、教授、博導)
　　
　　資料鏈接　產法動態
　　1995年施行的(預算法)所規定的預算收入的組成將罰沒收入列入其中，意味著其必須上繳財政并執行預算管理。
　　1996年施行的《行政處罰法》：“罰款、沒收違法所得或者沒收非法財物拍賣的款項，必須全部上繳國庫，任何行政機關或者個人不得以任何形式截留、私分或者變相私分”，“財政部門不得以任何形式，向作出行政處罰決定的行政機關返還罰款、沒收的違法所得或者返還沒收非法財物的拍賣款項”。
　　2006年3月1日起施行的《治安管理處罰法》：“公安機關依法實施罰款的行政處罰，應當實行罰款決定與罰款收繳分離；收繳的罰款應當全部上繳國庫”。
　　2006年11月24日《公安機關組織管理條例》：公安機關應當按照國家規定，將各項罰沒收入和行政事業性收費收入全額上繳財政；縣級以上人民政府按照國家規定的經費項目和標準，將公安機關經費列入財政預算，實行全額保