治理理論視角下城市公用事業機制的和諧構建

　　摘要：城市公用事業作為城市生存發展的基礎和人民日常生活的基本保障，其運行機制的和諧構建具有重大的理論和實踐意義。傳統的我國公用事業運行機制，政府傾向于以“二元對立”的姿態將公用事業企業和社會公眾看作兩大各自獨立的博弈主體。而治理理論視角下的公用事業機制的構建，則倡導政府、公用事業企業和社會公眾三者之間形成和諧參與的互動關系，以達到社會利益的最大化。
　　關鍵詞：公用事業；治理理論；公共利益；社會利益；和諧
　　
　　一、治理理論：我國公用事業改革視角
　　
　　公用事業作為與社會公眾日常生活息息相關的行業，直接關系到人們的生產和生活秩序，關系到社會的穩定，因而是對國民經濟發展具有全局性、先導性影響的基礎行業，是城市社會賴以生存和發展的基礎。保證公用事業機制的有效運行和穩定發展，確保社會生產和人民生活對其需求的滿足，是保證整個城市社會穩定、有序發展的前提。隨著我國“城鄉統籌、以城帶鄉”原則的提出和公用事業改革進程的加快，公用事業機制的和諧構建已經成為政府、公用事業企業和社會公眾多方普遍關注的焦點。而治理理論的提出和興起，正為我國公用事業和諧機制的構建提供了一種改革的視角，形成一股新的推動力。
　　 治理理論是20世紀90年代初，伴隨經濟全球化和后現代社會哲學的提出，在公共行政管理領域興起的一種理論。“更少的統治，更多的管理”成為當時西方國家學者們積極倡導公共行政改革的口號。隨后在許多國家的政治、經濟和社會管理活動中，治理理論得到了廣泛應用，現已逐漸成為社會管理與治理的重要框架理念與價值追求。
　　治理理論是政府對傳統管理模式、管理理念的一次反思，其所強調的參與、共享等核心價值也越來越成為各國政府主要的行政實踐方式。盡管目前學術界對治理的定義多種多樣，但它們的基本理論是相同的，都強調權力主體的多元化——政府不再是國家唯一的權力中心，各種機構只要得到公眾的認可，都可以成為在各個不同層面上的社會權力的中心；強調界限責任的模糊性——國家把越來越多的原先由自己承擔的責任轉移給公民和社會，強調國家與社會組織之間的合作與依賴；強調社會公眾的參與性——提倡在管理系統內形成一個基于信任與互利基礎的自組織網絡，加強組織性與自主性；強調技術的創新性和適應性——除原來采用的完成政府職能的手段和方法外，還積極提倡采用新的管理方法和技術，以更高效率引導和控制公共事物。
　　
　　 二、傳統“公私”二元對立的公用事業運行機制
　　
　　自近代以來，隨著市場經濟的確立以及社會結構的分化，社會逐漸分化為公與私這兩個基本分離的領域，“公”領域涉及的是與一定社會領域多數成員利益普遍相關的事務，而“私”領域則涉及私人事務或者說私人利益，如市場。對于公用事業來說，雖然其行業的性質代表著與千家萬戶生活密切相關的公共利益，但是作為公用事業提供公共產品和服務的一種機制和載體，公用事業企業的存在與運行卻可以看作涉及個人利益或局部利益的“私”領域。特別是隨著公用事業行業政企分開的日漸推行，公用事業企業與社會公眾完全可以看作兩個代表私利益和公利益的博弈主體。在這對博弈主體中，公用事業企業與社會公眾都擁有各自獨立的又此消彼長的利益——公用事業企業盡管擔負著對外提供公用產品和服務的職責，但企業的親市場性和逐利性依舊存在；而社會公眾無疑則要求以最低的價格享受到最優質、最實惠的公共產品。
　　在這種利益博弈的過程中，逐漸形成了公私“二元”對立的邏輯思維定勢。也就是說，公用事業企業和社會公眾兩個博弈主體之間的關系更傾向于零和博弈。政府與公用事業企業及與社會公眾之間的關系更像是一根拉緊的弦，不管是站在公用事業企業一邊，幫助企業從社會公眾即消費者那里獲取利潤，還是站在消費者一方，限制公用事業企業攫取過高的利潤而損害社會公眾利益，都只能是顧此失彼，并不能找到這樣一種途徑，使得公用事業企業和社會公眾的利益達到雙贏。不管是從傳統的政府投資經營的公用事業運行體制，還是政企分開、引入市場化競爭后的新的運行機制，我們都能在一定程度上感受到這種“二元”對立、利益博弈狀態的存在：要么是，政府為了維護公共利益，保證公眾可以低價享受公用物品，在政府財政支出能力有限的情況下，迫使公用事業企業承擔政府本應承擔的職責——高額成本，增加企業負擔，降低了運行效率；要么是政府過于庇護國有壟斷行業，盲目排斥競爭，造成國有企業失去前進的動力，或者政府基于行業隸屬關系，輕易被企業俘獲，將聽證會等同于“漲價會”，忽視社會公眾的利益。
　　
　　三、治理理論視角下公用事業和諧機制的構建
　　
　　 1.轉變政府職能，切實發揮政府作為協調者的作用與角色。多元治理雖然強調多個主體對社會生活的參與，但并不否認政府應有的地位和作用，多元合作主體的地位并不是完全平等的，政府仍然占有絕對優勢，其他社會行為主體在作為公共事務治理的參與者的同時，仍然需要接受政府的管理，政府仍然享有最終的權威。這種權威主要表現在政府是以協調者而不是控制者的角色出現。政府首先應該明確、尊重、滿足和保護社會公眾和公用事業企業各自的利益需求及享受合理利益的權力，與社會公眾和公用事業企業一起，為其所面臨的問題尋找解決方法，其角色也應從過去的控制逐漸轉變為議程安排，使相關方坐到一起，為促進公共問題的解決進行協商，提供便利。
　　2.從法律上承認和保證公用事業企業追求合理利益的權力，由消極監管轉向積極監管。由于公用事業企業不同于其他性質的企業主體，其“公共性”使得傳統上政府仍然習慣于忽視公用事業企業作為市場主體的追求市場利益的需求，而使公用事業承擔了政府本應承擔的公共職責，無形中加大了企業負擔，損害了企業的競爭力。因此，政府不能拿公用事業企業的“公共性”做借口，來犧牲企業的經營效率。對公用事業企業取得合法利益的權力給予法律上的明確和保障，有利于公用事業企業充分發揮市場機制作用，提高運行效率，滿足人民需求。
　　 有了法律保障后，政府的監管方式還應由傳統的消極監管轉向積極監管。一方面，它要像其他工業企業一樣，通過生產經營不斷追求企業利潤的最大化，同時又要通過企業的經營服務和管理不斷追求社會服務的最優化。但由于目前我國城市公用企業所有制形式還比較單一、缺乏外部競爭，公共產品的生產、銷售和服務方面還未形成強勁的競爭機制，缺乏危機感，因而企業的積極性并不高。因此，為了有效推進公用事業改革，政府需要創新激勵機制：第一，深化國有企業改革，實行政企分開，發揮公用事業企業的市場優勢。政府應勇于打破傳統的政府主導經營的管理模式，使企業與行政主管部門脫離利益依附關系。對于有條件且適合實現公用事業民營化的企業，政府應引導企業善于利用市場機制、遵循市場經濟原則和規律，努力降低經營成本，提高經營效益，提升企業競爭能力，為人民群眾提供更多更好的公用事業產品和服務，同時通過制定合理的定價機制和利益回報機制來激勵企業不斷提高經營效率和競爭力；而對于目前還不適應放開市場的地區和行業，政府可以幫助公用事業企業通過內部模式市場，實行內部競爭的方式來改變傳統經營體制下效率不高的現狀；第二，政府對新進入的特許經營者進行必要的保護。對特許經營項目的管理部門不能太多，這樣會增加特許經營者的壓力；同時政府還要信守承諾，使特許經營人的合法權利要得到保護，對投資者和經營者要有公正的補償辦法。第三，補貼到位。對公用事業企業的政策性虧損政府應該給予補貼。
　　
　　3.建立社會公眾利益表達機制。由于公交、燃氣等公用事業與廣大人民群眾的日常生活密切相關，因此，了解民情、尊重民意，建立合理的社會公眾利益表達機制和參與機制，是政府最重要、最普遍的職能之一，既有利于公用事業決策的科學化、民主化及其貫徹實施，也有利于拉近政府與公眾的距離，形成和諧的社會氛圍，同時也是滿足公眾需求、實現社會公正的重要途徑。一是在政策出臺前，政府要善于傾聽廣大人民群眾的心聲，清楚地了解公眾對各項公用事業產品和服務的需求，建立合理的公眾利益表達機制，讓公眾有機會、有途徑來表達自己的合法利益。而價格聽證則是公眾利益表達機制中最重要的環節之一。這里的聽證會，不是“形同虛設”的傾聽企業大倒苦水的“報告會”，也不是企業做主角、政府表附和而忽視專家和公眾力量和聲音的“漲價會”，而是真實的、有著包括政府、被監管企業、消費者和專家學者共同參與、有著平等表達利益需求機會的科學而規范的聽證會。另外，還需建立科學而及時的評價和反饋機制，加強社會公眾對公用事業產品和服務質量的監督。公眾作為產品和服務的直接享用者，最有權力對其質量和效果進行評價。
　　
　　四、小結
　　
　　治理理論所倡導的讓政府、公用事業企業和社會公眾都作為治理的一分子而參與到社會生活中來，實際上實現的是三者利益的共享與多贏。在這個過程中，政府通過做好協調和監管工作，能夠成功地展示政府職能轉變的成果，因此會極大地提升政府在社會公眾心目中的形象，增強公眾對政府的支持力和信任度；企業利用政府給予的優越、寬松的環境，充分發揮市場機制的作用，提高企業的經營效益；而社會公眾則通過利益表達機制和參與過程，明確表達自己對產品和服務的需求，并充分行使監督權，使自己享受到高質量的滿意的服務。
　　作者單位：山東大學政治學與公共管理學院
　　
　　參考文獻：
　　[1]俞可平.治理和善治——一種新的政治分析框架[J].南京社