“物權法”呼喚公共財政

　　《中華人民共和國物權法》即將實施。毋庸置疑，《物權法》中具有實質意義的是對私人財產權的承認，從這個意義上說，中國深層次改革才剛剛開始。一個歷史的分水嶺呈現在我們眼前。
　　
　　（一）
　　
　　“私人”范疇是與“公共”范疇相對應的。在市場經濟條件下，隨著資本的出現和勞動力商品的形成，才得以產生“私人”這一范疇。“私人”體現了市場和資本的意志與本質。只有在市場經濟條件下，其社會成員，無論是有產者還是無產者，才可能成為獨立的經濟主體，才可能具有平等的政治權利，而這正是市場交易得以實現的前提條件，也只有在“私人化”的基礎上，政府及其財政才有可能逐步走向“公共化”。
　　首先，勞動者本身的“私人化”，是人類解放自己的必經之路。在古代社會，奴隸是不自由的，談不上“私人化”。到了中世紀，農奴盡管有了自己一定的利益，但仍處于封建依附狀態，沒有自己獨立的政治地位和利益保障，從而也不能稱之為“私人”。到了封建社會末期，西歐國家的勞動者才逐漸擺脫了農奴身份，最終成為政治上的“自由人”，其中經歷了一個相當漫長而痛苦的過程。對這種“自由”身份，我國傳統理論往往將其視為“一無所有”而加以批判，但它卻是真實的。正是由于勞動力可以獨立自主地出賣，才使得勞動力的買賣過程完全市場化，使得勞動力資源得以優化配置，也使得勞動者可以通過出賣勞動力而獲得相應的價格，即“工資”。這樣，勞動者就擁有了自己獨立的個人利益而“私人化”了。如果沒有這個“私人化”過程，則社會的“公共性”也就不可能形成。如同古希臘和古羅馬一樣，盡管存在著一定的市場因素和政治上的民主制與共和制，但不能出現市場經濟，不能形成“公共領域”，也就不會產生公共財政。
　　其次，資本的獨立化也具有重要意義。在人類發展史上，某些個人積聚大量財富的現象屢見不鮮，但并不能轉化為資本，只是到了近現代社會才轉化為資本。對此，傳統理論的解釋是因為沒有勞動力商品存在，但這只是其原因之一，另一個原因是貨幣尚未獨立化。在自然經濟條件下，商品和貨幣都只是經濟的從屬性因素，不可能成為獨立的和主導的經濟因素，于是就表現為中國的重農抑商，甚至禁止商人“衣絲乘車”，也表現為歐洲中世紀城市手工業的行會束縛和商業城市從屬于農村等歷史現象。如果只是出現了勞動力商品，而貨幣本身不擁有獨立的地位，它就無權去雇傭勞動力，即使雇傭了勞動力，其向資本轉化的過程也會受到種種干擾，并且由于自身不具有獨立的政治地位而最終夭折。貨幣轉化為資本除了它必須積聚到“一定數量”之外，還必須加上實現政治和經濟的獨立性這一先決條件。歐洲貨幣獲得這種地位就是通過贖買等活動從封建主及手工業行會手中獲得的，而中國封建社會中雖然也曾出現過相當發達的商品貨幣因素，但它們自始至終未能獲得獨立的地位，中國封建生產關系因此得以長期延續，資本主義萌芽未能生長壯大。
　　勞動者和資本的獨立化，使得整個社會處于“私人化”的狀態之下，使得所有的經濟主體都具有了獨立地位，都可以獨立地追求并擁有自己的私人利益，這就是為什么“私人”和“公共”的區分只存在于市場經濟中的根本原因。由此可以知道，為什么在我國計劃經濟時期，企業只能作為政府的“附屬物”存在，我國的勞動者只能依附于企業，而從根本上說是依附于政府。
　　在“私人”領域與“公共”領域的劃分方面，最具特殊意義的是私有財產權。財產權是一個人神圣而不可侵犯的基本權利，是人類謀求生存、發展、建立和擁有家園的權利，是生命權的延伸，是人類自由與尊嚴的保障，是實現包括生命權在內的其他一切權利的基本保證。財產權意味著人們有權獲得、利用和處置財產，沒有財產權，其他權利就是空話，蔑視財產權，將導致蔑視人的安全與生命。
　　對財產權最常見的偏見是，財產權是富有者的專利，是偏向于富人的，然而，歷史一再證明，財產權不只是富人的權利，更是窮人的權利。一般說來，富人總是擁有足夠的力量和手段（或是金錢，或是權力）來保護他們的財產，倒是窮人更需要對其財產權的保護，因為他們是弱勢群體。無論在歷史上還是在現實中，財產權都首先是窮人的權利。只有財產權牢不可破，市場經濟才能正常運行。如果財產權對窮人真的有害，就不會有那么多人為窮人爭得財產權而“拋頭顱，灑熱血”。
　　普通的、平等的、私人化的財產權與專橫的政治權力是完全對立的。承認私人財產不可侵犯就意味著統治者的權力受到節制。正因為財產權對社會大多數人（包括窮人）有利，統治者才不愿讓平民百姓享受這一權利。十八世紀中葉英國首相老威廉·皮特在一次演講中有一句名言：“風能進，雨能進，國王不能進”，意思是說再窮苦的人，他的寒舍也敢于對抗國王的權威。這說明他認識到了財產權對于窮人的極端重要性。相比之下，我們看到的是十八、十九世紀中國皇帝指揮軍隊大規模的“抄家”，任何豪宅大院，風不能進，雨不能進，但皇帝卻可以隨意進出。這一歷史現象說明，財產權作為一種權利，享受的人越少，受益的人越少；享受的人越多，受益者越多；所有人都享受，則所有的人都受益。財產權還是實現平等的有力杠桿，財產權會造成兩極分化、貧富不均的觀點是不能成立的，恰恰相反，過分追求平均才是不平等的真正原因。在財產權受保護的制度下，人們為干得多、干得好而競爭；在財產權無保障的制度下，人們為干得少、干得差而競爭。
　　“神圣不可侵犯”的私人財產的出現，對于“私人”和“公共”領域的劃分具有關鍵性的意義。
　　首先，“公共”活動是由“私人”活動構成的，是“私人”活動的集合體。沒有“私人”，何來“公共”？幾十年的計劃經濟環境，使得人們根深蒂固地形成了否定“私人”范疇的觀念，“私心雜念”、“自私自利”是極其可鄙的名詞。在這樣的社會中，只有“個人”而沒有“私人”，而“個人”又是從屬于“組織”的，是“集體”這臺大機器中的“螺絲釘”。由于取消了“公共”的對立面——“私人”，此時的“公共”與“私人”現象混于一體，盡管仍有“公共”活動，但從根本上看，已不存在嚴格意義上的“公共”范疇。
　　其次，“公共”是建立在“私人”基礎之上的。在“私人”領域，個人追求著自己的利益，為自己的私利最大化而與別人競爭，而公共活動作為私人共同利益的集合體，不能僅僅體現某些個人的利益，而只能體現和滿足以個人利益為基礎的社會共同利益，但它從根本上又是保護和促進私人利益，而不是危害私人利益的。
　　“私人化”，乍一看似乎將導致獨裁，因為將“私人化”推向極致，最終將形成公共權力高度集中于個人，其實不然。財產的私人化，是社會所有成員都享有的權利，如果只有少數人才享有這一權利，那是談不上什么財產“私人化”的。正是由于所有社會成員都獲得了財產私有權，而且有能力保護這一權利不受侵犯，才決定了在無數獨立的社會成員面前，是不可能出現個人獨裁狀態的，即使出現了，也將很快為歷史所否定。因此，財產私人化的社會，必然是民主和法治的社會。
　　我國市場化改革所引起的一個根本性的變化，就是財產“私人化”趨勢日益突出。這種變化，是導致公共財政體制在我國逐步確定的決定性因素。目前個人消費品已基本上由市場提供，極少數非市場型個人消費品的市場化進程也明顯加快。隨著勞動力市場的建立和完善，個人也基本上擺脫了企業的行政束縛，不僅開始擁有自己的勞動力所有權，逐步具備了獨立的個人消費能力，而且還通過股票、債券、基金等形式而擁有了資本要素。這些都充分說明，我國“私人化”的過程已有很大進展并將最終完成。相應地，我國的公共需要也開始與私人需要相分離，逐步取代了原有的國家需要，而形成市場經濟條件下的國家需要，最終將形成以滿足公共需要為活動目的的公共財政制度。
　　
　　
　　（二）
　　
　　“公共領域”與“私人領域”的分界，決定了公共財政的存在，決定了公共財政以滿足公共需要為目的的特性，也決定了公共財政必然是民主的和法治的財政。也就是說，公共財政只能在“公共”領域活動，不能介入“私人”領域。不僅如此，它還要為“私人”領域提供公共服務，也就是人們常說的，凡不屬于或不能納入社會公共需要的事項，財政就不應介入，凡屬于或可以納入社會公共需要的事項，財政就應當也必須介入。這里所說的“社會公共需要”，就是相對于私人需要而言的。據此，我們可以概括出公共財政的幾個基本點：提供公共產品或服務、平等和公正、非贏利性以及民主與法治。
　　經濟學家們對國家職能問題的討論一般總是圍繞著傳統中國的政府究竟是管得多了還是管得少了、政府的職能作用究竟是太強了還是太弱了的問題進行，實際上這里面有誤解。應該說：就統治者的權力不受法律的制約而言，傳統中國的政府確實很強大，說一不二，專斷無比，但是，如果是就統治者為社會提供公共服務、有效地管理社會而言，它又是相當羸弱的。
　　中國民間自古就存在著一種“政府崇拜”文化，“全能國家”和“國家至上”的觀念長期占據著思想意識的主導地位。這種觀念對國家作用的強調高于對國家的制度約束的強調，對國家稅收強制性的強調高于對納稅人和公民權利的強調，對國家財政“生產性”的強調高于對公民提供公共服務的強調，對國家提取民間財富合理性、必要性的強調高于對民間監督國家支配財富方式的強調，從而把國家這個“怪物”高高地凌駕于社會和人民之上。執政者往往把國家擺在經濟發展的中心位置上，認為發展經濟的主角是政府，而不是民間或個人，認為只要賦予政府以足夠的財富控制權，只要公民和地方政府無條件地服從中央政府的安排，國家就無所不能，包括變人間為天堂。然而，從古到今，“全能國家”都只是神話，不是事實。
　　提供好的公共服務是人類社會需要政府的理由，甚至是唯一的理由。正是由于市場無論運行得多么正常和高效都無法生產出公共產品，納稅人才愿意降低自己的可支配收入向政府納稅，這是納稅人整體利益所決定的，因此，在市場經濟制度和憲政民主的政治制度下，納稅人是社會的主人，是納稅人授權給政府，而不是相反。
　　納稅人和所有公民的整體利益體現在政府所提供的公共產品和公共服務的數量與質量上，體現在政府通過良好的財政制度參與社會財富的再分配，以矯正市場缺陷或其他原因導致的社會不公正，避免貧富差距極端化和由此引發劇烈的社會動蕩。
　　政府與公民個人之間的關系是一種特殊的交易關系。政府向公民提供公共產品和公共服務，公民向政府繳納稅收。這里，稅收既是政府提供公共服務所獲得的報酬，也是公民購買政府服務的價格，二者之間應當是均衡的和等價的。而稅收負擔的高低則主要取決于政府所提供的公共服務的數量和質量。凡是用納稅人的錢建立的機構和設施必須讓所有的納稅人共享，不管是一年交了一百萬還是只交了幾元錢，應該是完全一樣的待遇。
　　既然憲政制度下納稅人是社會的主人，政府及其公務人員是主人“雇”來辦事的（為納稅人和所有公民提供公共服務），是社會的公仆，那么公仆就只能把事情辦好，不能辦壞，更不能利用主人授予的權力謀取私利。世界上絕對沒有人愿意雇傭一幫人來騎在自己的頭上作威作福。納稅人有權知道自己交出去的錢是怎么花的，花在哪里，花了多少，花的效果如何以及該不該花，公仆們則有義務向人民交代財政收支的規模和結構，有關的項目和數字應當是具體的、細化的和準確的。他們有義務向人民公開自己的私人賬戶，有義務制造公共福利而不是公共禍害。
　　在憲政民主國家，沒有“百姓”，只有“公民”。百姓社會與公民社會的最大區別，就在于前者強調的是公民的義務，后者強調的是公民的權利。政府及其公務員不論為公民做了多少好事，都是理所應當的，不需要誰去頌揚，政府不會在媒體上表揚自己做了十件、二十件“實事”，不會出現“特困”居民在“送溫暖”之類的活動中邊掉眼淚邊說些稱頌政府的話。因為，政府官員為人民做多少好事都是應該的，沒有自吹自擂的理由。
　　不得不承認，我國宏觀經濟上的繁榮已經掩蓋不住深層次問題的日益暴露：企業預期利潤的減少使投資受到影響，政府大量發行貨幣只會快速加大儲蓄數字，宏觀經濟運行出現通脹和通縮兩種不確定的局面。伴隨著巨大的財政赤字，“跑部錢進”的鬧劇卻持續上演不衰，人們心里明白，這種得不到監督的巨大的貨幣流出，會在人性自私的膨脹中引發多少腐敗現象的發生。自2003年起，很多跡象表明，國家經濟增長與人民生活水平的提高明顯表現為相互脫節，盛行多年的GDP概念逐步沒落，而質疑改革的呼聲卻有日益高漲的趨勢，以致不得不由中央領導人出來“說話”，澄清是非。
　　人們往往只是把經濟增長上存在的問題歸結為內需不振，殊不知政府向社會提供的公共服務不到位才是問題的根源。
　　改革開放三十年了，我國各級政府依然像一個個超大型的企業，其職能與定位并沒有根本性的改變，仍然有著強烈的參與市場競爭的本能與動力；政府機構的裁減和改革還遠未完成，“吃飯財政”的問題依然嚴重，財政收入中相當大的部分還要耗費在“人頭費”上面，在這種情況下，以年度超千億的速度增長的稅收究竟能有多少用在提供公共服務方面呢？
　　作為公共產品生產者和提供者的政府，在免費教育、衛生保健和特殊困難補助金等公民的基本權利方面，應當更多地向社會的弱者傾斜，因為這將有利于加強社會弱勢群體的自保能力和競爭能力，改善他們在機會利用上的不平等地位。但從目前的實際情況來看，社會弱勢群體尚未享受到不分城鄉一律平等的權利、一視同仁的稅收負擔、無歧視的教育和保健制度等國民待遇，許多家庭和個人不得不把大部分收入用于醫療、子女教育、養老防老等基本生存方面。這種情況在中國農村表現得更加明顯。
　　中國社會歷來存在較大面積的偷逃稅收的現象，人們過去總是將其歸因于中國人的納稅意識差，實際上也與政府的公共服務不到位直接相關。與打擊偷逃稅行為相比，強化自己的公共服務功能可能更為重要。因為這將創造出一個和諧的和可長久依賴的稅收來源，從長遠來看，政府的財政提取能力不但不會減弱，反而會增強。
　　公共財政是政府為市場提供公共服務的分配活動。政府為市場服務所需要的資源是通過稅收等手段從市場那里征集來的，而其安排出去的財政資金也要通過市場交換才能購得提供公共服務所需要的資源和要素。在這個過程中，很自然地形成了政府對市場的依賴和對市場主體的影響。此外，市場經濟的整體性又決定了政府作用于某個或某些市場主體的過程，也就是影響其他市場主體的過程。這樣，政府以整個市場為對象提供的服務，在等價交換原則的決定作用下，就必須是對所有市場主體一視同仁、平等相待。所有的市場主體都無法依靠政府權力而索取額外的價格和利益，也不因政府權力的干預而承擔額外的費用和損失。這就是“起點與過程的公正”，它是與市場經濟的本質要求相適應的。如果不是這樣，政府對不同的市場主體提供規格不同的服務，給一些市場主體以優惠的政策待遇，同時抑制另外一些市場主體的活動，那么，政府實際上是以非市場手段直接介入和干擾市場經濟的運行，就是犯了市場經濟之大忌。
　　政府平等對待所有的市場主體，從財政支出方面看，就是政府提供的公共服務是適用于所有市場主體的，或者說是服務于所有市場主體的根本利益的。例如，政府修建高速公路，所有的社會成員都是處于自動受益者之列，而不能只是國有經濟才能使用；政府的環境保護活動，也不是只為國有經濟提供的公共服務，而是為整個社會做的事。在稅收方面，讓某些經濟成分享受低稅率征收或減免其稅收負擔，而對另一些經濟成分反其道而行之，就會人為地破壞交換活動的等價準則，造成不公平的市場環境。有人會問，西方國家的社會保障支出，并沒有向所有的市場主體提供，而只是社會中的一部分人享受，怎么能說是平等對待所有的市場主體呢？是的，社會保障支出的直接受益者是“貧困線”以下的社會貧困階層，但其最終受益者仍然是整個社會，因為政府在這里提供了“穩定”這種公共服務。也許還有人會問，稅收并不是一視同仁的，典型的如所得稅的超額累進征收，使市場主體的負擔差距拉得很開，有的負擔很重，有的卻只繳納很輕的稅甚至無須繳稅，這又怎么解釋？實際上，稅收表面上這些歧視性的做法，依據的仍然是效率、公平和穩定的原則，所謂“富者稅重，貧者稅輕甚至無稅”就是最大的公平。
　　
　　中國經濟發展的希望在于民間經濟。促進民營經濟的發展，除了政府投資于基礎設施建設這一間接刺激手段外，更重要的是設法創造一個相對公平合理的競爭環境，在市場準入（電訊、金融等）問題上，在財政、稅收、金融等各個方面的國民待遇問題上，讓民營經濟與國有經濟、外資經濟享受同等的規格和條件，讓他們真正站在同一條起跑線上，同時下大決心和大力氣打擊官僚經濟和腐敗行為，切實做到為民營經濟的發展保駕護航，也就是力爭做到“起點與過程的公正”，只有這樣，才能達到促進民間經濟發展進而繁榮整個國民經濟的目的。
　　能否約束自己的權力和規模并為社會提供平等、公正的公共服務，已經是我國政府在二十一世紀面臨的一場最大的考驗。
　　
　　（三）
　　
　　在民主政治制度下，個人是公民而不再是臣民；個人的自由和權利能夠得到比其他政體更有效的保障；公民有權過問和參與與他們個人利益相關的政治決策，所有的政治架構和權力職位向所有公民開放。在民主政治下，公民享有各種自由權（言論、出版、集會、信仰、結社、選舉權和參政自由等）。它使得政治在人類歷史上第一次成為一種不再需要付出生命代價的職業。
　　民主政治與中國的傳統文化是相沖突的。中國歷史上沒有民主制度，甚至連一種低級的、不成熟的民主制度也沒有，而專制主義的歷史卻長達兩千多年，是世界上資格最老的。而且封建統治者把專制制度發展得極為完善，任何新生事物在它面前都舉步維艱。從康、梁以來，中國知識分子有個共識：中國人素質太低，短期內不能實行民主。作為知識分子群體來說，這樣認識問題是很可悲的。因為它與時代發展、人民的意愿和客觀的政治經濟發展規律不相符。中國要實現現代化，必須打破這個只能引人走入死胡同的觀念。
　　民主與法治的關系，應當是先民主后法治，沒有民主就不可能有真正的法治。中國是世界上最早出現成文法的國家，但并沒有成為最早的法治國家。直到今天，在普通百姓的心目中，法主要指刑法，是用來制人的，殊不知，現代國家的法律首先是用來保護公民利益的，由此可見專制主義的文化傳統對中國人影響之深。
　　什么是財政民主制？依筆者的理解，就是按照民眾的意愿，通過民主的程序，運用民主的方式來理政府之財的制度。它是與市場經濟體制相適應的財政制度。建立財政民主制，對當代中國極為重要，也應是我國下一步財政體制改革的一個重要方面。
　　國家契約論認為，國家是一個契約。社會經濟正常運行所需要的私人產品，如吃穿住行之類，可以通過市場競爭生產出來；而人們需要的公共產品，如城市公共基礎設施、社會治安、競爭規則、軍事、外交等，這部分產品無論市場如何運行也是生產不出來的，只能由國家來提供。因此，人們愿意與政府達成協議，通過交稅的形式，把一部分資源交由政府配置，于是公共財政就產生了。如上所述，這是社會需要一個政府的理由，也是社會公眾授權給政府的理由。所以，在市場經濟條件下，政府是為市場提供公共服務的，是為納稅人服務的。由此產生的理財思想必然是民主理財，并在這一思想的基礎上建立起適應市場經濟需要的財政民主制。
　　在財政民主制下，政府的財政行為由不受監控或由上級監控轉化為“納稅人監控”。納稅人監控必須通過某種形式，這就是議會。議會代表著納稅人的利益，反映著納稅人的呼聲。納稅人通過議會對要不要征稅，征什么稅、征多少稅，如何安排財政支出，支出效果如何等問題直接作出原則性決定，并對政府的具體實施行為進行監控，并有權對政府的財政部門或主管官員進行懲處。
　　從經濟的角度看問題，民主制的核心就是財政民主制。我們所說的建立與市場經濟相適應的民主政治，其主要內容也是財政民主制。因為民主制從來就不是一個純粹的政治問題，它是針對政府行為，特別是政府配置資源的行為而發展起來的。一些學者直到現在仍把民主政治只看作是一個政治范疇，這種認識是不全面、不準確的。現代市場經濟需要民主制度，因為市場經濟的靈魂是平等競爭，反對權力市場化。市場競爭越是激烈，就越是要求建立民主制度。由于有了財政民主制，窮人的利益得到了照顧。財政民主制度下，還建立了旨在保護窮人利益的產權制度，這對窮人更有意義。前述英國歷史上一位政治家的名言“風能進，雨能進，國王不能進”，說明早在十八世紀，西方國家就已初步建立了產權制度。但在中國歷史上，我們看到的完全是另外一種情形：皇帝指向哪里，他的軍隊就抄家抄到哪里。讀一讀《紅樓夢》就可以了解了。這種不尊重私人財產，任意入戶抄家的遺風甚至影響到現代，“文革”時期我們見得很多了。正是因為有了民主制度，并由此派生出一系列制度安排，才有了后來英國等西方國家的興起；也正是由于缺乏這樣的制度，中國在近代才走向革命，在現代則不得不進行改革。在財政民主制下，西方發達國家的議會中有納稅人的代表，有《納稅人宣言》，他們能夠理直氣壯指責政府，要求政府為納稅人提供服務和節儉有效地使用財政資金。不管西方資產階級民主帶有多么大的虛偽性，這一點他們卻是實實在在地做到了的。如果在市場經濟條件下不強調民主理財，不建立財政民主制，就將導致決策者個人偏好代替民眾偏好的現象發生，最終將侵害納稅人的權利。
　　對照市場經濟和公共財政體制的要求，我國人民代表大會的監督作用、人民代表的代表性、政府接受人民代表大會的制約和監督機制等諸多方面，都有需要改進和完善的地方。例如，現在人大開會審議有關財政問題的報告和議案，幾乎從不涉及具體的財政收支項目，這在很大程度上是由于傳統意識起作用，認為財政收支數字屬于國家機密；即便是中央級預算，也往往只有一個大概的總數。代表只討論這一年的財政政策是“松”還是“緊”，至于具體的收支來源、數額、走向以及效果等，都不在討論之列。人大代表也只在一片模糊的數據中展開熱烈討論與表決。這樣的財政預算討論能否起到控制和監督的作用很值得懷疑。
　　發達國家議會給我們的印象是議員們為某一財政支出項目而爭論不休，短則數周，長則數月，小到一座橋梁，一條公路，大到飛機、導彈、航天項目，一項財政支出方案往往要經過多次聽證會和反復論證。過去我們只看到其爭吵不休的一面，其在科學性和減少失誤方面的長處是不是也應引起我們的思索呢？實際上，人民代表大會上討論的財政問題，應當是微觀的，是每一項具體的財政收入和財政支出，而不只是理論上的、宏觀的。理論上、宏觀上可能大家都舉手，可一到討論實際收支時問題就出來了。這時候，如果沒有財政民主制，或是討論無法進行，或是進行了而無實際意義，更難以避免財政政策的失誤。
　　確立民主財政的觀念在今日的中國變得越來越重要，如果不能有效地發揮人民代表大會的決策和監督作用，或不能在法律上確立納稅人的權利并做到真正代表納稅人的利益，我們苦苦追求的公共財政體制無論如何也是建立不起來的。