美、德存款保險制度比較及對我國的啟示

摘要：良好的存款保險制度對維護金融穩定、防范金融危機和保護存款者利益具有重要作用。美國聯邦存款保險制度和德國非官方自愿存款保險制度是世界上存款保險制度的兩種基本模式，德國的存款保險制度體現出附帶有強制性的自愿式模式特征；美國的存款保險制度具有典型的強制性特征。對美、德存款保險制度包括存款保險體制、存款保險機構組織模式、投保方式和投保機構及保險范圍、存款保險基金來源、存款保險賠付金額及保險費率管理進行比較研究，結合我國實際，對我國存款保險制度進行了初步的構想。

關鍵詞：存款保險制度；美國強制存款保險模式；德國非官方自愿存款保險模式

中圖分類號：F841文獻標識碼：A 文章編號：1009－9107（2007）04－0104－05

存款保險是指為了保護中小存款人的利益，維護金融體系的安全與穩定，吸收存款的機構定期按照一定的比例向存款保險機構交納保費，以便在非常之時由存款保險機構負責按照一定比例賠付存款人，并對有問題機構進行處置的制度。［1］存款保險制度、金融監管當局的審慎監管以及中央銀行的最后貸款人功能是世界上公認的共同構成金融安全網的三大基本要素。目前，主要發達國家都有比較完善的存款保險制度，這些國家和地區多年的實踐證明，良好的存款保險制度，在提高公眾對金融機構的信心、形成有效的市場退出機制、減輕政府負擔、降低金融風險、維護金融安全等方面發揮了巨大作用。中國金融業正在加大金融深化與開放程度，隨著經濟的貨幣化、金融化、自由化程度不斷提高，金融的風險累積越來越大，公眾儲蓄存款損失的概率也隨之越大，加之中國進入WTO，面臨國際金融機構的挑戰，必須快速健全金融體制，特別是包括市場的退出機制。因此，我國應該根據實際情況，充分吸收和借鑒國外成功的經驗，建立我國的存款保險制度。美國聯邦存款保險制度和德國非官方自愿存款保險制度是世界上存款保險制度的兩種基本模式，而且都是國際上存款保險制度成功運作的兩個典型范例。這兩種模式在加入方式和激勵約束等方面存在著巨大差異，本文對這兩國存款保險制度的主要特征進行了簡單的歸納比較，以期對我國設立存款保險制度有一定的借鑒意義。

一、美國存款保險制度

（一）美國存款保險制度發展回顧

在1929-1933年經濟大危機的5年間，美國的商業銀行受到很大的沖擊，傳染性的擠兌使得效益好的銀行和效益差的銀行一起倒閉，全美先后有9 755家銀行倒閉，存款人損失約14億美元，美國金融體系遭受重創，銀行體系面臨著崩潰的災難。［2］為了重新樹立公眾對銀行業的信心，美國采取了大量措施：首先在各州先前不成功的存款保護方案的基礎上，建立聯邦存款保險制度。根據1933年頒布的《格拉斯-斯蒂格爾法案》創立聯邦存款保險公司（FDIC），負責向商業銀行提供存款保險。隨后美國又于1934年建立聯邦儲蓄信貸保險公司，負責向儲蓄信貸協會提供存款保險，1970年成立了負責向信用合作社提供存款保險的國家信用合作保險基金，形成了比較系統、復雜的存款保險網絡，到了1986年，99%的美國商業銀行都加入了聯邦的存款保險體系。由于存在賠付標準以及保險基金不足等固有的積弊，美國的聯邦存款保險制度在發展中也受到了挫折和挑戰，聯邦儲蓄信貸保險公司由于資不抵債于1989年被解散，1991年聯邦存款保險公司（FDIC）的保險基金已嚴重赤字，FDIC幾近崩潰。為此，美國金融監管當局對存款保險制度進行了修改和完善，《1991年存款保險改進法》、《2002年聯邦存款保險改革法》、《2002年存款保險安全和公平法》為進一步強健美國的金融監管體制帶來新的契機，為存款保險制度注入新的活力。［3］經過70多年的曲折發展，美國已確立了成熟而完善的存款保險制度，這一制度對美國的經濟發展、金融穩定發揮了重要的作用。

（二）美國聯邦存款保險制度的特點

1.美國的存款保險體制。存款保險存在兩種體制：一種是集中體制，即全國只設單一的、高度集中的、面向所有金融機構的存款保險機構；一種是分散體制，即針對金融機構的不同類型，提供不同的保險安排。美國目前有FDIC以及國家信用合作保險基金兩家機構具有存款保險職能，雖然有向信用合作社提供存款保險的國家信用合作保險基金存在，但FDIC是美國最主要的存款保險機構，為所有聯邦注冊銀行和大部分州注冊銀行的存款人提供存款保險，全美約有97％的銀行存款人的存款接受FDIC的保險。［4］因此，美國的存款保險體制嚴格意義上講應屬于集中體制。

2.存款保險機構組織模式。根據出資方式的不同，各國存款保險機構的組織形式可分為三種：一是由政府出資設立公營的存款保險機構，稱官方模式；二是由政府和金融機構共同出資設立公私合營的混合型存款保險機構，屬于官銀模式；三是由金融同業出資設立行業性的民營存款保險機構，即非官方模式。FDIC是一個獨立的聯邦政府機構，直接向美國國會負責，并接受美國會計總署的審計，但與大多數其他政府機構不同的是，FDIC沒有從美國國會獲得過撥款，FDIC最初啟動資金是向聯邦儲備體系成員銀行征收的保險費和美國財政部1.5億美元的貸款（已于1948年還清）。［2］以后，它一直依靠銀行和儲蓄協會繳納的保險費和投資美國政府財政債券收入積累保險基金。

3.投保方式、投保機構及保險范圍。1933年美國開始實行存款保險制度時，聯邦儲備體系成員銀行強制性加入，州注冊銀行自愿申請，1935年銀行法規定，所有銀行自愿申請加入存款保險，由FDIC對銀行申請進行審核，準入標準非常嚴格，1991年頒布的美國《聯邦存款保險法》規定，所有國民銀行必須參加存款保險，州注冊的銀行可以自愿參加，由銀行提出申請，FDIC審查批準后方可參加。目前大部分存款機構，包括國民銀行、州注冊銀行、住房儲蓄銀行、儲蓄協會、外國銀行在美分支機構等都要參加存款保險。

FDIC只對銀行存款人提供保險保護，不保護非存款債權人或倒閉銀行股東的利益，并且FDIC只對支票賬戶、儲蓄賬戶、存單、退休金賬戶等銀行存款賬戶進行保險，對共同基金投資、股票、債券、國庫券等其他投資產品不予保險。［5］

4.存款保險基金來源、存款保險賠付金額及保險費率管理。（1）基金來源。美國FDIC的資金由會員銀行提供，它管理了120億美元的保險基金，相當于被保險存款的1%以上，還有權從財政部獲得30億美元的借款，到2000年底，其營運資金已達到464億美元。［5］（2）限額。1934年保險賠付限額僅限于每位存款人2 500美元。1980年的《放松存款機構管制和貨幣控制法》，FDIC提高了存款保險限額，對所有種類的存款賬戶保險限額都提高到10萬美元，即在FDIC保險的金融機構，存款人的儲蓄、支票以及其他存款賬戶合并在一起，保險的最高額度達到10萬美元。《2002年聯邦存款保險改革法》將普通賬戶的存款保險限額從10萬美元提高到13萬美元，而且規定自2005年起根據通貨膨脹水平每5年調整存款保險限額。［6］（3）費率標準。從1933到1993年，FDIC一直實行統一費率，即根據銀行存款的規模，而不是依據其風險征收存款保險費。統一保險費率征收方案的最大弊端就是將會誘發銀行道德風險的發生，聯邦存款保險公司根據《聯邦存款保險公司促進法案》于1993年實行了基于風險的差別費率，這種以風險為依據的保險費率大大降低了銀行從事高風險業務的動機，FDIC差別保險費率實施后不到幾年，美國嚴重的銀行業問題就得到解決，自此以后，銀行業一直處于穩健運營的良好狀態。

①盡管從20世紀50年代開始德國就出現了一些地區性存款保險組織，但直到1974年赫斯塔特銀行倒閉后，德國才建起了現行的自愿存款保險制度。

二、德國存款保險制度

（一）德國存款保險制度的歷史沿革

德國存款保險制度的形成以1998年8月為界劃分為兩個階段。在此之前存在的是非官方的自愿存款保險體系，是由德國國內商業銀行體系、儲蓄銀行體系與合作銀行體系三大銀行集團根據各自的需要于1974年赫斯塔特銀行事件后建立的三個獨立存款保險基金：即商業銀行存款擔保基金、儲蓄銀行保障基金和信用合作保障基金。三大存款保險基金有效地保證了整個金融體系的穩健運行。適應歐盟在1994年實施的成員國均要建立強制性存款保險制度的要求，德國于1998年8月建立了集中性的強制存款保險制度。德國是世界上存款保險制度運行最成功的國家之一，與美國相比，德國的存款保險制度具有獨特的特征。

（二）德國存款保險制度的特征

1.德國的存款保險體制。以1998年8月為分水嶺，在此之前，德國的存款保險體制是分散型的。三大銀行集團根據各自的需要分別建立三個獨立存款保險基金：合作銀行體系于1977年建立信用合作保障基金；商業銀行體系于1976年建立存款保險基金；儲蓄銀行體系于1975年建立的儲蓄銀行保障基金。①這三大銀行存款保險基金有各自的保險目標、保險范圍。1998年，在上述分系統建立分散型存款保障基金或機構之外，成立了德國銀行賠償機構有限公司，建立一種集中型的存款保障體系，它負責提供最低程度的、統一的存款保險。因此，德國的存款保險體制呈現出兩種體制并存的特征。

2.存款保險機構組織模式。德國是非官方存款保險模式的典范。德國在沒有法定的存款保險制度時，政府就鼓勵私人商業銀行協會、儲蓄銀行和信貸協會各自建立自己的存款保險機構，存款保險基金都由會員繳納的款項構成。1974年赫斯塔特銀行倒閉后，德國建起了現行的自愿存款保險制度。1998年8月，德國頒布實施《存款擔保與投資人補償法》，從而結束了非官方自愿性保險在德國一統天下的局面，構建了強制存款保險制度，保險資金來源于成員銀行繳納的保費、特別保費與借款。因此，德國的存款保險制度現在呈現出兩種模式并行的局面，但從德國構建強制存款保險制度的時間及其與原保險體系的關系來看，德國只是為了在形式上符合歐盟指令的要求而建立了強制存款保險制度，非官方自愿存款保險仍然是德國存款保險體系的主要組成。

3.投保方式、投保機構及保險范圍。存款保險制度的自愿性是德國存款保險制度的主要特征，在德國的存款保險機制下，自愿保險原則體現得較為充分。在德國，所有開展吸收存款業務的信用機構，幾乎均參加了某種形式的存款保險制度，而這些制度通常是由德國三大銀行業協會在成員銀行自愿參加的基礎上設置的。［7］

三大存款保障體系雖然存在保險目標、保險方法的差異，但在保險范圍上卻具有共性，無論該存款是居民還是非居民，無論該存款是存在德國境內還是存在德國銀行的境外分行，無論存款是本幣還是外幣，均屬于存款保險制度的保護范圍。

4.存款保險基金來源、存款保險賠付金額及保險費率管理。(1)基金來源和保險費率。德國三大存款保險機構的資金一般主要來自于參加保險計劃的會員銀行按一定比率繳納的保險費。三大銀行體系的保險費率規定各不相同，并且雖然各自規定了固定的費率，但是根據需要可以要求會員銀行增加保險費。例如，合作銀行保護系統基金由各會員繳納的款項構成，每年繳納的費用按存款的0.05％計算，如有必要可調高到0.15％，特殊情況下，該比例可以翻一番。儲蓄銀行、私人商業銀行的保險費率也比較靈活。(2)存款保險賠付金額。德國的存款保險賠付金額與其它國家相比較高。德國私人商業銀行、信用合作社、儲蓄銀行及其信貸銀行的存款者，所受保障的最高限額是所在銀行責任自有資本的30％，而且，那些沒有加入存款保險機制的金融機構，將受到1998年成立的德國銀行賠償機構有限公司的保護，根據法律和按照1994年歐盟原則條例設定的最低標準，該機構對每個存款戶存款的90％給予保護，但每個存款戶的最高保障額為2萬歐元。［8］

三、對我國的啟示

與國外普遍采用的顯性存款保險制度不同的是，我國政府一直實行的是隱性的存款保險制度。無論是剝離四大銀行的不良資產，還是向它們注資，亦或是向被關閉金融機構提供再貸款償還私人債務，都可看作是政府為國民提供的一種變相的“存款保險服務”，這種“隱性的”存款保險制度已變成政府的沉重負擔，并且無法真正實現銀行領域的市場化和高效率。近年來，中國銀行業改革雖取得了突破性進展，金融業總體保持穩健運行，但仍然存在著不良資產居高不下，不同類別銀行間風險差別較大、內控機制良莠不齊等許多問題。無論從我國金融機構市場退出機制的現狀還是從銀行業未來發展的要求看，都有必要盡快建立存款保險制度。

西方發達法治國家的存款保險制度的成功運作為我國建立這一制度適時提供了可借鑒的藍本，但借鑒美國的聯邦存款保險制度還是引進德國的非官方存款保險制度，法學界存在較大爭議。筆者認為，適合一個國家的法治并不是一套抽象的無背景的原則和規則，而涉及到一個知識體系。如德國的非官方存款保險制度是成型于這樣一個制度中:（1）德國銀行傳統上一直是全能銀行，既經營商業銀行業務又經營投資銀行業務，既向家庭又向企業提供服務，是世界上全能銀行的典型代表；（2）在德國的金融體系中，四大商業銀行占主導地位，無論在貿易融資還是在信用證等業務方面都起著舉足輕重的作用；（3）德國的銀行是分支行制，它們通過分布在德國各地的分支機構形成強大的經營網絡，德國銀行特別是商業銀行與公司部門關系相對密切，在大的產業公司中控制了大部分股份，對企業經營管理有著很大的影響力。這些特點決定了德國存款保險體系從一開始就與眾不同，是一種非官方自愿存款保險制度。德國的社會、制度、金融體系所存在的特性決定了德國非官方自愿存款保險制度的發展和旺盛，同樣，美國聯邦存款保險制度也有自己確立的知識體系。因此，脫離各國特有的環境進行存款保險制度的移植是不現實的，“它們并不是如制鐵技術、闌尾手術般非常容易進行移植的法律技術。”［9］各國必須從自身具體情況出發，結合他國的實踐經驗，建立適合本國國情的存款保險制度，并進行不斷地補充和完善。比較分析德國和美國的存款保險制度以及考量我國存款保險制度發展所依賴的金融法治體系，筆者認為，美國的聯邦存款保險制度對于我國存款保險制度的建立更具有借鑒性，根據上述前提對我國存款保險制度作如下構想：

（一）設立獨立的官方存款保險機構

我國缺乏德國民間存款保險制度建立的金融體系和金融法制環境，因此，借鑒美國聯邦存款保險公司的設立方式，建立官方的存款保險公司是我國可行的選擇。設立后的存款保險公司是隸屬于中國人民銀行還是中國銀監會也是關鍵的問題。筆者認為，作為金融安全網的要素之一，為配合中國人民銀行最后貸款人功能更好的發揮作用，將存款保險公司附設在中國人民銀行體系內更為穩妥。

（二）基金來源

存款保險公司的資金來源一般由兩部分構成：一是存款保險成員銀行繳納的保費；二是政府（財政）出資。由于我國金融機構不良資產較高、盈利水平不高，存款保險費率厘定不能過高，并且保費只能逐年提取，因此，這部分資金的累積需要一個比較長的過程。另一方面，政府出資有一定困難且所能提供的資金十分有限，并且政府的出資仍然潛伏著誘發金融機構道德風險發生的可能，故此，存款保險制度建立之初，筆者認為由中國人民銀行墊付再貸款的方式設立并運轉存款保險基金，以后逐年由保費收入償還這種方法似較為可行。

（三）確立強制存款保險，明確存款保險范圍

存款保險制度的設立模式雖然有政府強制存款制度和自愿加入存款保險制度這兩種模式，但從國際發展趨勢來看，強制要求加入存款保險制度已成為主流形式，存款機構進出存款保險體系完全出于自愿的國家越來越少；同時，如果將個別存款金融機構排除在存款保險制度外，勢必會影響國家金融宏觀調控的效力，不利于金融秩序的穩定和金融市場的公平競爭。因此，實行強制型存款保險制度是我國的現實選擇，所有銀行類金融機構，包括國有獨資商業銀行、股份制商業銀行、城市商業銀行、城鄉信用社、外資銀行在華營業性機構和郵政儲蓄都應納入存款保險體系。存款保險的資金范圍，應當既包括人民幣存款，也包括外幣存款，以及由商業銀行存管的證券投資者以個人名義開戶的客戶交易結算資金。但銀行同業存款、政府存款、銀行所有者和經營者存款等應排除在保險范圍之外，以有效提高市場約束，降低道德風險。［10］

（四）實行差別存款保險費率制度

美國在1993年之前一直實行固定同一費率制，美國的實踐證明，固定同一費率制存在極大缺陷，對不同風險收取同樣比例的保費，意味著同樣規模但風險較大的銀行并不需要付出更多的保險費用，銀行經營者會更傾向于用銀行資產去“賭博”。吸取美國的經驗教訓，并鑒于目前我國不同類別銀行間風險差別較大，從公平原則和防范道德風險角度出發，我國應實行與風險相聯系的差別費率。［11］

（五）對存款人實行有限償付

從國際經驗看，保險償付的最高標準一般按照一國人均GDP的倍數來確定，國際貨幣基金組織推薦的標準為3倍，另一個在國際上比較認同的償付標準是使90％的存款人得到全額償付。如果按人均GDP的3倍來計算，我國存款保險償付的最高限額不到3萬元人民幣。考慮到我國居民投資渠道單一，金融資產主要表現為銀行存款，為保護絕大多數中小存款人的利益，應以覆蓋面為主考慮償付限額，以使90％以上的存款人得到全額償付。在限額償付時，個人及機構債權人同等受償。［12］

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