農民集體所有權是新農村建設法律保障的制度基礎

摘要：集體所有權制度是新農村建設中最基礎的法律保障制度，它是促進農村生產發(fā)展的基本法律制度，是農村民主政治的基礎，是農村經濟社會協(xié)調發(fā)展的基礎，是承接國家和社會各方面支持新農村建設的制度基礎，是提高農業(yè)和農村組織化的基礎。在新農村建設中堅持和完善農民集體所有權，首先要完善集體所有權的主體制度建設，將農民集體所有權的主體明確為集體成員，集體成員依民主原則行使集體所有權，集體所有權以民為主體，民主是其根本原則。完善農民集體所有權的權能，要創(chuàng)造條件并在條件成熟時對農民集體所有權的轉讓和處分的權能予以完善，要將集體成員對集體土地等財產的使用權和收益權的享有依據(jù)直接系于其集體成員資格，而不再是承包合同，同時賦予集體成員對集體財產的民主管理和監(jiān)督權以及保護的訴權。

關鍵詞：集體所有權；新農村建設；民主

中圖分類號：DF521文獻標識碼：A 文章編號：1009－9107（2007）04－0009－06

黨的十六屆五中全會提出，建設社會主義新農村是我國現(xiàn)代化建設中的重大歷史任務，是構建和諧社會的重要一環(huán)。新農村建設是重大的歷史任務，具有長期性和艱巨性，離不開法律制度的推進和保障。新農村建設過程也是農村向法治社會前進的過程，新農村的理想圖景應是法治的、和諧的農村。而在新農村法制建設中最重要、最基礎的法律制度莫過于農民集體所有權制度。本文擬就新農村建設與集體所有權法律制度的完善談點個人看法。

一、集體所有權制度是新農村建設中最基礎的法律保障制度

（一）集體所有權是促進生產發(fā)展的基本法律制度

生產發(fā)展是新農村建設的首要任務和目標，是增強新農村物質基礎的根本途徑。如何通過法律手段促進農村生產發(fā)展，是我們需要認真思考的問題。按照馬克思主義的基本原理，法律制度所保障的生產關系適合生產力發(fā)展的要求，它就能促進生產力的發(fā)展，反之就會成為生產力發(fā)展的障礙。我國的社會主義社會制度和我國農村生產力的發(fā)展水平決定了我國農村實行的是土地等基本農業(yè)生產資料由村社農民集體所有、由農戶家庭對土地等生產資料承包經營的基本經濟制度。按照這種基本制度，它必然要求由一定社區(qū)范圍的農民集體成員對土地等生產資料享有所有權，由成員個人以家庭承包的形式享有對集體所有的土地等生產資料的使用權（承包經營權），并在此基礎上將其勞動直接與生產資料相結合完成生產活動。因此，農民的集體土地所有權和農民個人對集體所有的土地的承包經營權就是農村生產的基本法律制度。由這種法律制度保障的農村基本經濟制度適合我國農業(yè)生產力的發(fā)展水平，特別是適合農業(yè)生產受自然力作用季節(jié)性強的特點所要求的分散勞動、精耕細作、不誤農時的生產勞動模式。但它又與土地私有制基礎上的小農經濟模式不同，對于農業(yè)基礎設施建設、農產品市場信息、農業(yè)科技服務等一家一戶辦不了辦不好的事情，則可以通過集體所有權組織集體的統(tǒng)一經營服務。如果沒有集體對土地所有權這個前提，農戶的土地承包經營權就無從產生，就沒有集體所有、農戶承包經營的經濟制度。無論在集體的高度統(tǒng)一經營模式下，或者是在農戶土地私有基礎上的分散經營模式下，農業(yè)生產都不能得到很好的發(fā)展。那種土地私有制基礎上的小農經濟結構下的農村也絕不是我們所要建設和追求的社會主義新農村。因此，堅持農民集體所有權，是促進農村生產力發(fā)展的最基礎的制度。這不僅體現(xiàn)在堅持農村基本經濟制度發(fā)展農業(yè)生產上，而且對于農村經濟的綜合生產力的提高，集體所有權也發(fā)揮著基礎法律保障制度的作用。只有堅持集體所有權，才能聚集集體資金，投資集體工商企業(yè)，形成強大的集體積累，才能有效地以工哺農、以商促農，提升農業(yè)產業(yè)化、市場化和社會化的程度，促進農村生產力的發(fā)展。

（二）集體所有權是農村民主政治的基礎

我國農村的民主政治制度主要體現(xiàn)為村民自治制度和對村民委員會成員的民主選舉。村民自治就是村民自我管理、自我教育、自我服務，村民委員會就是村民自治的群眾性組織形式，村民委員會實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。但在以往的村民自治的實踐中，我們只注重選舉，而對村民委員選舉以后職責履行過程中村民的民主參與和民主監(jiān)督注重不夠。實際上村民委員會職責的履行就是在集體所有權基礎上進行的，例如依村民委員會組織法的規(guī)定，村民委員會的主要任務就是要舉辦本居住地區(qū)的公共事務和公益事業(yè)。例如修路架橋、興修水利、防災救災、興辦學校、建設文化設施、開展文化活動、舉辦合作醫(yī)療等。這些事情都需要資金投入，只有在集體所有權基礎上，村民委員會才能將這些事情辦好，如果沒有集體所有權，沒有集體的資金和財產，村委會履行這一職責就無從做起。事實上有許多無資金無財產的村集體就不履行這一職責。而這些公共事務和公益事業(yè)是與本村村民的生產和生活以及公共福利直接相關的，是村民自治的實質內容。如果村委會在選舉以后不履行這一自治職責，就會很快失信于民，使村民失去對所謂的村民自治民主政治的信心，再也不愿意去參加選舉。另一方面依村民委員會組織法的規(guī)定，村民委員會依照法律的規(guī)定，管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產。這就意味著村民委員會是本村農民集體所有的土地和其他集體財產的管理人。這一職責的履行和職權的行使當然要在集體所有權制度層面進行，但由于我國關于農村集體所有權制度的法律建設滯后，對于集體所有權的主體、主體對集體所有權行使的組織形式，以及主體的具體權能和利益等問題都沒有明確具體的規(guī)定。因而實踐中，許多村民委員會當選后在行使它對集體所有的土地和其他財產的管理職權過程中，就直接居所有者的地位，將村集體所有變成了村民委員會所有，最終在實質上轉化成了村民委員會主任所有。村民委員會主任當選后，首先利用職權將自己或親屬變成集體資源的承包人，壓低應上交集體的承包費，或者只象征性的交一點集體資源的承包費，將大量的收益裝進自己的腰包。甚至有的人參加村委會主任的選舉或和競選就是沖著謀取集體資源收益來的。在這種情況下，村民對這樣的民主選舉和自治就會失去信心，就不愿意參加選舉，所以這種民主就只是形式的民主。因此要實行真正的村民自治和民主，就必須建立和完善農民集體所有權制度，在集體所有權民主行使的基礎上，才能有真正的村民自治民主。

（三）集體所有權是農村經濟社會協(xié)調發(fā)展的基礎

新農村建設把生產發(fā)展作為作為首要的任務，但發(fā)展生產不是新農村建設的唯一目標，這次新農村建設是要在生產發(fā)展的同時和生產發(fā)展的基礎上，實現(xiàn)農村經濟文化和各項社會事業(yè)的綜合協(xié)調發(fā)展。只有堅持農民集體所有權，才有可能形成集體積累，用集體所有的財產和資金投入農村的教育、文化和各項社會事業(yè)的建設和發(fā)展，也才能確保將集體投資興建的公共設施為農民集體所有，為集體成員所用。如果沒有集體所有權，農村集體則無力投資興辦農村公共事業(yè)，而農戶也不可能投資興辦農村基礎設施和社會公共事業(yè)，這樣不僅農村經濟難以發(fā)展，而且即使經濟發(fā)展，也不可與農村文化和各項社會事業(yè)綜合協(xié)調發(fā)展。因此，堅持農民集體所有權是實現(xiàn)農村經濟文化和各項社會事業(yè)綜合協(xié)調和可持續(xù)發(fā)展的制度基礎。

（四）農民集體所有權是承接國家和社會各方面支持新農村建設的制度基礎

這次新農村建設是在我國工業(yè)化發(fā)展到中期階段，工業(yè)對農業(yè)進行反哺，實現(xiàn)工業(yè)和農業(yè)、城市和鄉(xiāng)村協(xié)調發(fā)展的歷史條件下進行的。實現(xiàn)工業(yè)反哺農業(yè)，就是國家要將其從工業(yè)獲得的財政收入積累更多地預算投資到農業(yè)和農村，加大國家對農業(yè)的財政轉移支付和投入，并不是由國家直接經營農業(yè)，而是由國家直接對農民進行農業(yè)生產給予補貼，對農民進行農業(yè)基礎設施建設和發(fā)展農村公共事業(yè)給予財政扶持。由此國家不可能直接面向農戶進行投資扶持，對國家財政投資形成的農村公共設施也不可能由國家政府機關直接管理，國家只能直接向各農民集體投資，對國家投資的資金和財產以及由此建成的公共設施和各項福利事業(yè)由農民集體享有所有權，才能確保投資效用的發(fā)揮，才能真正發(fā)揮促進農村政治經濟文化和社會和諧發(fā)展的作用。工業(yè)反哺農業(yè)，不僅通過國家的財政轉移支付和財政投入支持農業(yè)的發(fā)展，而且許多企業(yè)法人和企業(yè)家個人也在考慮企業(yè)的社會責任，愿意回報農民、農業(yè)和農村發(fā)展，對農民、農業(yè)和農村給予扶持和支持。同樣，他們所投向農村的資金也不可能針對一家一戶農民個人進行扶貧幫困，要發(fā)揮其投資效用還是要投向農民集體，通過農民集體興辦公共設施和公共福利，幫助更多的農民脫貧致富。因此，只有堅持農民集體所有權，才能有效承接國家和社會對農業(yè)的支持，集體所有權是承接工業(yè)反哺農業(yè)、城市反哺農村的基本財產法律制度。

（五）集體所有權是提高農業(yè)和農村組織化的基礎

社會主義新農村應是將農民有效組織起來的新農村，它要明顯地區(qū)別于貧困、弱小、分散、自私、愚昧和落后的舊農村。只有將農民有效地和合理地組織起來，才能實現(xiàn)農業(yè)的產業(yè)化，為農業(yè)生產提供有效的社會化服務，增強農業(yè)抵御自然災害和市場風險的能力，促進農業(yè)生產的發(fā)展；只有組織起來，才能促進農村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展；只有組織起來，才能有效地發(fā)展農村的公共事業(yè)和福利事業(yè)，促進農村經濟、文化和社會的和諧發(fā)展。因此新農村建設應當著力提升農業(yè)和農村的組織化程度，把農民有效地組織起來，徹底改變其“一盤散沙”的狀況。為此，在新農村建設中要大力發(fā)展農民合作經濟組織和其他各類集體經濟組織、集體文化事業(yè)組織。而這些集體組織存在和活動的基礎就是要確保集體組織對屬于它所有的集體財產的集體所有權。因此集體所有權是提高農業(yè)和農村的組織化、社會化的基礎制度。

綜上所述，集體所有權制度是保障新農村建設的最基礎的法律制度。在新農村建設中，必須堅持集體所有權，并在新農村建設的實踐中完善和發(fā)展集體所有權制度。在關于農村改革的討論中和物權立法中關于所有權類型的討論中，有關土地私有化、國有化等放棄集體所有權的觀點都是不可取的。

二、在新農村建設中堅持和完善農民集體所有權

集體所有權是新農村建設法律保障制度的基礎。我們不僅要在物權立法中的法律文本上明確規(guī)定集體所有權，更要在當前新農村建設實踐中建立和完善集體所有權的具體操作制度，使集體所有權真正成為社會主義新農村的法律保障制度。具體要點有以下幾個方面：

（一）加強集體所有權主體制度建設

《民法通則》、《農村土地承包法》等法律都明確規(guī)定：村范圍內的土地屬于村農民集體所有，由村集體經濟組織或者村民委員會經營管理。村內兩個以上集體經濟組織范圍內的土地屬于該集體組織范圍內的農民集體所有，由村內集體經濟組織管理。在這里可以看出農民集體是所有權主體，但集體到底是指集體組織或者集體成員集體規(guī)定不明確，如果是成員集體，那么集體成員如何享有和實現(xiàn)對集體土地的所有權，成員除承包集體土地的權利外，還有哪些集體所有權層次上的成員權利，對這些問題法律規(guī)定不明。雖然有關法律規(guī)定對土地承包方案、土地承包的調整、對集體成員外的土地承包要集體成員民主議定，并經三分之二以上成員同意，但這遠遠不夠，而且往往難以實現(xiàn)。因而在實際生活運作中，集體土地往往在集體所有權的名義下由集體組織干部支配，對這些干部缺乏真正的民主選舉和監(jiān)督的情況下，他們就利用職權侵害集體利益。由于集體成員的承包經營權是依據(jù)承包合同取得的，集體組織干部就往往利用合同發(fā)包或調整，變動集體成員個人的承包經營權，使承包經營權難以穩(wěn)定，影響農民的生產積極性。這次《物權法》的頒布，將有助于這種狀況的改善。《物權法》明確規(guī)定了農民集體所有權是本集體成員集體的所有權，對集體所有權行使中應當由集體成員決定的事項，以及集體所有權行使的代表等作了明確地規(guī)定，也明確規(guī)定了集體成員對集體土地的承包經營權的物權效力。但《物權法》的有關規(guī)定仍過于原則，對有關問題的規(guī)定還有不夠完善之處。對此，筆者建議應在這次物權立法的基礎上，制定有關農民集體所有權的單行法律，切實完善農民集體所有權制度。就集體所有權的性質和主體制度而言，其應當完善的主要內容包括以下方面：

1.明確規(guī)定農村村民小組社區(qū)范圍內的土地屬于該村民小組范圍內的全體農民成員集體共有。已經依法屬于村范圍內的農民集體所有的土地由該村范圍內的全體農民成員集體共有。這樣就將農民集體所有權的主體明確為集體成員，其性質明確為成員的集體共有權，即它是集體成員民主的所有權。

2.在明確集體所有權的性質和主體的基礎上，進一步對集體成員對集體所有權的行使方式和行使原則作出規(guī)定。應明確規(guī)定集體成員依民主原則行使集體所有權，集體所有權以民為主體，民主是其根本原則。無論集體所有權的管理組織如何設計，但最根本的是成員集體民主，村、組集體經濟組織或者村民委員會不是集體所有權的主體，作為集體所有權的管理組織或者行使代表，其產生要經過民主選舉產生；其議事規(guī)則要由集體成員民主制定；其決策過程要由集體成員民主參與；其決策執(zhí)行要受集體成員民主監(jiān)督。集體成員民主行使集體所有權的形式就是成員會議或者代表會議。村民委員會組織法、農村土地承包經營法等法律雖然也規(guī)定，土地承包經營方案及其調整、村集體經濟項目的立項、承包方案及村公益事業(yè)的建設方案、村集體經濟所得收益的使用、本集體組織以外成員承包經營集體土地和其他資源等重大經營事項須經村民會議討論決定，但由于村民會議的具體制度不完善，有的村民委員會等集體財產管理組織就不召開村民會議，使集體成員難以參與民主決策，使有關法律規(guī)定流于形式。因此，應當注重有關集體成員會議或者代表會議的具體制度建設，在法律上對集體成員會議的職權、召集和主持、提案方式、工作程序、議事規(guī)則、集體成員參加成員會議的具體權利及其行使方式、不召開成員會議或者損害成員民主權利的法律責任及其追究途徑等內容作出完備的規(guī)定，使集體成員會議或者代表會議成為集體成員民主行使集體所有權的具體的主體組織制度。

3.完善集體所有權的民主監(jiān)督制度。集體所有權是集體成員民主的所有權，集體成員應參與集體所有權行使的民主決策和民主監(jiān)督。所謂民主監(jiān)督是指，對于集體所有權行使的管理組織履行對集體財產的管理職責情況由集體成員民主監(jiān)督，集體成員可以通過參與成員會議或者代表會議的方式行使其民主監(jiān)督權。但在集體成員會議或其代表會議期間，集體成員個人的力量就難以對村民委員會和村干部行使對集體財產管理職責的行為進行有效的監(jiān)督。因此，要確保集體成員對集體財產的的民主所有權，應當建立和完善集體成員對集體財產所有權行使的民主監(jiān)督組織。建立和完善民主監(jiān)督組織從節(jié)約制度成本考慮也并不需要成立專門民主監(jiān)督組織，只要培育和發(fā)展農村民間民主組織即可達到這一目的。通過培育和發(fā)展農村民間民主組織，在村民委員會之外，建立起農村合作經濟組織、農民協(xié)會組織等民間民主組織，實現(xiàn)農村民間組織的多元化，這些組織自然就能擔當?shù)闷鹈耖g監(jiān)督的職責。實踐證明，在建立了農村民間組織多元化的地區(qū)，村民委員會就能受到這些組織的監(jiān)督和制約，從而能夠更好地為農民集體利益行使集體所有權。

（二）完善農民集體所有權的權能

所有權有“占有、使用、收益、處分”四大基本權能，集體所有權主體也應具備完整地對集體財產的占有、使用、收益和處分權能。當前完善農民集體所有權權能制度主要有兩方面問題。一是農民集體所有權權能充分化的問題，這一問題的實質是農民集體所有權受國家權力干涉程度的問題。例如，農民集體土地所有權嚴格地受到國家權力的干預，如法律禁止集體土地所有權的買賣，對國家建設用地市場實行國家土地使用權的壟斷；禁止集體土地進入國家建設土地使用權市場。對于國家建設需要使用集體土地的先由國家征收為國有土地，再由國家通過出讓市場出讓國有土地使用權。這樣集體土地所有權的權能就受到極大的限制，集體土地使用權不得出讓、轉讓和抵押，那么在這一方面應否擴大集體所有權的權能呢？這是當前應該好好研究和認真對待的一個問題。在現(xiàn)實生活中一些地方的集體組織非法出租、轉讓集體土地使用權進入建設用地，有的地方開始進行集體土地使用權直接作為國家建設用地的試點，在學術討論中也有不少學者主張農民集體土地使用權直接進入國家建設用地市場，主張允許農民集體土地使用權出讓、轉讓、出租和抵押，而且無需國家主管部門的審批。［1］對此，如果單純地從保護農民利益和完善集體所有權的權能考慮，當然應當允許農民集體所有權具有這樣的權能，但是這一問題關系著國家農業(yè)的特殊保護政策和對宏觀經濟秩序的調控政策的實現(xiàn)，是關系國家利益和社會整體利益的重大問題，不是簡單的依據(jù)私法自治原則所能解決的。要實現(xiàn)農民集體土地使用權直接進入國家建設用地市場，必須滿足這樣的條件：一是建立了嚴格的耕地保護制度，確保農業(yè)基礎地位和國家糧食安全不受威脅；二是國家對國民經濟的宏觀調控，有更為有效的手段，不再主要運用對土地使用權供給的調控作為宏觀調控手段；三是有科學的土地規(guī)劃制度并能確保集體土地使用權出讓符合規(guī)劃要求；四是有集體土地使用權出讓稅收制度，確保國家能夠得到為基礎設施和市政公共設施投資所必需的稅收收入；五是剩余農業(yè)人口的就業(yè)有保障；六是集體所有權自身制度建設能夠確保集體土地使用權出讓的收益為集體成員真正享用，而不被少數(shù)權力者截流或者侵吞。如果這幾個方面的條件不具備，而輕易放開國家對建設用地市場的壟斷，允許集體土地使用權直接進入建設用地市場不僅會損害國家和社會公共利益，而且也會損害農民利益。因此，在擴大農民集體所有權的處分權能上要慎重對待，要創(chuàng)造條件并在條件成熟時對農民集體所有權的有關權能予以完善。

另一問題是就農民集體所有權自身權能，在作為所有權人的集體成員集體和個人之間的權能分配問題，其實質是正確處理集體成員集體利益和個人利益的關系問題。農民集體所有權的實質是一定范圍集體成員的共同所有權，是成員集體意志和利益與成員個人意志和利益有機統(tǒng)一的所有權。［2］集體成員依民主原則行使對所有權的管理處分權能，而集體成員個人對集體所有的財產可以行使使用、收益的權能。因此，集體成員個人對集體土地等財產享有的使用收益權能是其作為所有權主體的集體一分子即具有成員資格而直接享有的所有權權能。對這一權能，集體成員依據(jù)其集體成員資格直接享有，在服從成員集體依法進行的管理處分的原則下，可以對抗包括集體在內的任何人的不法干涉，是個人的獨立權利。在這里成員個人享有權利的依據(jù)是集體成員資格，只要其作為集體所有權主體的成員資格存在，他就享有權利，其權利不可任意剝奪，不受非法干涉。目前我國農民集體土地所有權與成員個人對集體土地的使用權是以承包合同為依據(jù)而產生的承包經營權的方式享有的，不是法律規(guī)定由集體所有權主體直接依據(jù)成員資格賦予成員個人的權利。因而在現(xiàn)實的運作中集體組織往往通過承包合同的訂立和對承包合同的調整干涉集體成員對集體土地承包經營權的行使甚至以毀約剝奪成員個人的承包經營權。因此，為了強化集體成員對集體土地等財產的使用權，可以將其使用權和收益權的享有依據(jù)直接系于其集體成員資格，而不再是承包合同。由此，集體成員依其集體成員資格享有的對集體土地等財產的使用權和收益權能是其同其他成員一起享有集體所有權的體現(xiàn)，針對不同的客體和經濟活動條件，可以是對集體土地等實物財產的使用收益權，也可以是對集體財產的收益份額權。集體成員對其享有的權利可以獨立行使，并可以依法轉讓、處分。

（三）強化對農民集體所有權的保護

當前對農民集體所有權的侵害最突出的問題有兩方面：一是國家通過土地征用征收對農民集體利益的掠奪。這一方面最突出的問題就是對國家征用農民集體土地的目的—公共利益沒有嚴格的界定，國家公然以公共利益為名為商業(yè)目的大量征收農民集體土地，而且對農民的補償太低。國家以象征性補償?shù)牡驼魇諆r格將集體土地征為國有土地，以高出征收價格數(shù)十倍的出讓價格出讓給開發(fā)商，開發(fā)商再次高價炒賣，牟取暴利，從而使農民的大量土地被掠奪或者征收，土地收益被極大侵吞，農民利益被嚴重損害。［3］74為此，當前要認真進行國家土地征收制度的改革，首先要嚴格區(qū)分公共利益目的用地和商業(yè)用地，對公共利益目的的國家建設用地可以由國家征收，但國家必須給予農民充分合理的補償，不得再以低價征收掠奪農民利益。對商業(yè)目的土地征收，一方面可以由國家征收出讓給土地使用者，但其土地出讓的收入應當在交納合理稅收歸國家以外，將出讓收入的大部分以征收價格補償給農民集體，也就是說在合理的稅收之外，國家不得官商勾結賺取農民土地收益，賣農民的土地發(fā)農民的財。另一方面對于商業(yè)目的土地使用，國家應盡快創(chuàng)造條件，實現(xiàn)由農民集體土地所有者直接同土地使用者進行集體土地建設用地使用權的出讓，按照一級市場價格直接獲取土地使用權出讓金，國家只收取合理稅收，不再賺取農民集體土地收益。同時應改革征地補修分配模式，增強集體可持續(xù)發(fā)展能力。例如在溫州的將軍村，在其土地被征用過程中，他們堅持土地的集體所有權，在補償辦法上他們更多地爭取非農開發(fā)用地返還補償，每征將軍村10畝土地就要給村上返3-5畝非農建設用地，他們以此為資本集體開發(fā)經營，以土地資本收益保障村民福利。將軍村成為富裕和和諧的典型村集體。［4］

另一方面對農民集體所有權的侵害主要是集體所有權的管理主體在行使其管理職責過程中侵害集體利益。例如有的農村基層干部任意處置、侵吞、揮霍集體財產，有的以其行政職權私自承包或者由其親友承包集體資源和財產謀取利益。有的以其行政職權為自己或者其親友低價處分受讓集體財產等等。這是因為集體所有權行使的具體制度不完善造成的，除了完善集體所有權的行使制度，加強集體所有權行使的民主監(jiān)督外，還要強化對集體所有權保護的法律責任制度。對集體所有權行使的管理組織及其個人損害集體所有者利益的行為應規(guī)定嚴格的法律責任及其責任追究程序；應賦予集體所有權行使的民主監(jiān)督組織以及集體成員對集體所有權保護的訴權，規(guī)定他們對于侵害集體所有權的行為有提起訴訟的權利。

參考文獻：

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