選舉權平等：城鄉同比例

十七大報告中提出“逐步實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表”的建議，引起了輿論的高度關注。實現城鄉同比例選舉人大代表，將為新農村的建設提供政治保障、立法保障和權力保障，將進一步推動選舉權平等。

回溯歷史：城鄉不同規定有深刻時代背景

十七大報告中“逐步實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表”的建議，引起了輿論的高度關注。這一建議被普遍認為將有助于縮小城鄉差距、提升農民立法博弈能力，以及更好地實現公民平等權。

憲法明確規定：“一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”而作為國家權力機關的人大是一個代議機構，其主要運作是通過人大代表來實現的。因此，人大代表的結構和組成是否科學、是否能夠準確地代表社會各階層的利益，直接影響到人大制度職能的發揮。

新中國成立后，我國在人大代表選舉中一直實行的是按比例原則配置選舉權制度，這與我國的基本國情緊密相關。

1953年2月11日，我國第一部選舉法在中央人民政府委員會第二十二次會議上獲得通過。這一法律明確規定，城鄉人大代表可以代表不同的選民人數。在選舉全國人大代表時，農村每一代表所代表的人口數是城市每一代表所代表的人口數的8倍。也就是說，農村每一選民的實際選舉權是城市每一選民的八分之一；在選舉省、縣人大代表時，農村每一選民的選舉權則分別是城市每一選民選舉權的五分之一和四分之一。

這些在選舉上城鄉不同的規定，就某種方面來說，是不完全平等的。

而當時的背景是，我國人口構成的工農比例相差非常懸殊，如果按照統一標準分配代表名額，農民代表所占的比例就會大大超過工人代表的比例。只有規定城市和鄉村代表分別代表不同的人口比例，才能保證工人階級在各級人大代表中占相對多數。

正如鄧小平同志在1953年關于選舉法草案的說明中指出的，“這些在選舉上不同比例的規定，就某種方面來說，是不完全平等的，但是只有這樣規定，才能真實地反映我國的現實生活，才能使全國各民族各階層在各級人民代表大會中有與其地位相當的代表”，“隨著我國政治、經濟、文化的發展，我們將來也一定要采用……更為完備的選舉制度”，“過渡到更為平等和完全平等的選舉”。

1979年7月1日，我國第二部選舉法即現行選舉法，由五屆全國人大第二次會議通過。有關人大代表選舉中城鄉不同比例的規定，在這一法律中沒有變化。

1995年2月28日，我國第三次修改了現行選舉法。這次修改，將原來全國和省、自治區這兩級人大代表中農村與城市每一代表所代表的人口數的比例，從原來的八比一、五比一，統一改為四比一。

無疑，這使城鄉居民的選舉權向更為平等的方向邁出了一大步。

時任全國人大常委會法制工作委員會主任的顧昂然，在作關于修改選舉法的決定草案說明時指出，平等是選舉的一條重要原則。1953年我國第一部選舉法根據當時的實際情況，對農村與城市每一代表所代表的人口數的比例做了不同的規定。40多年來，特別是改革開放十多年來，我國政治、經濟、文化已經有了很大的發展，城鄉人口比例也有較大的變化，應當根據新的情況，縮小農村與城市每一代表所代表的人口數的比例。

一組數字能清晰地反映出這一變化：根據選舉法的規定，現在各省、自治區、直轄市應選全國人大代表的名額，農村人口每88萬人選舉1名全國人大代表，城市按每22萬人選舉1名全國人大代表。而在1995年選舉法修改以前，農村是每104萬人選1名全國人大代表，城市是每13萬人選1名全國人大代表。

現實條件：已具備“一票一值”的客觀基礎

“選舉的平等性，包含兩層含義。”全國人大法律委員會委員張春生解釋道：一是投票權相等，一人一票；二是每一票的價值相等，一票一值。相同數量的選民選舉相同數量的代表，一人一票是基礎，一票一值是更高層次的平等。

張春生介紹說，新中國成立以后，我國選舉制度已經完全實現了一人一票原則，1953年和1979年選舉法都規定：“每一選民在一次選舉中只有一個投票權。”但由于過去我國經濟、文化發展還相對落后，在實現一票一值的平等方面，受各種因素的制約，還不能完全實現，只能在同一選區選民之間、同一選舉單位選舉人之間，做到一票一值；而在不同選區之間、不同選舉單位之間，還無法完全做到一票一值。

分析過去我國不能做到完全按照人口數量平等地分配代表名額的原因，張春生說，一是為體現工人階級在國家政治生活中的領導地位，保證工人階級其中包括各界知識分子在各級人大代表中占相對多數，選舉法規定農村每一代表所代表的人口數可以多于城市每一代表所代表的人口數；二是為充分保障少數民族參加國家事務管理的權利，選舉法規定少數民族每一代表所代表的人口數可以少于漢族每一代表所代表的人口數。

“人民代表大會制度是我國的根本政治制度，人大代表則構成了各級國家權力機關的組織細胞。”南京大學政治與行政管理學系長期關注我國人大制度建設的學者楊連強認為，等量的人口產生等量的代表，這是選舉權平等原則的直接體現。

他分析說，按目前農村人口和城市人口4∶1的比例分配全國人大代表名額，存在著不同地區人口中的代表比例差異問題。對于城市化程度較高的省區如北京、上海等，人口中的人大代表比例就高；而對于農業人口較多的省區如河南、河北等，人口中的人大代表比例則偏低。

“農村與城市每一代表所代表的人口數比例是否合理，是民主化進程的重要體現。”甘肅省張家川回族自治縣人大常委會人事代表聯絡工作委員會馬暉對這一問題也十分關注。

他認為，從理論上講，只有農村與城市每一代表所代表的人口數相同，才能稱之為選舉權的完全平等。隨著形勢的發展，特別是改革開放近三十年來，各方面的情況都發生了較大的變化，這種按城鄉人口不同比例確定代表名額規定的不合理性開始顯現。

“這種變化表現為，在廣大現代農民中間不乏各類優秀人才，他們深入了解我國的國情，能代表普通群眾的意愿，并以此為基點來考慮國家的前途。”馬暉說。

“另外，從農村城鎮化的進程看，如今的城鄉人口比例也發生了根本性變化。”馬暉說。

有數字為證：我國居住在城市和農村的居民人數比例已經由1953年的13∶87，1979年的18∶82，1995年的30∶70，發展到2005年的42∶58。從1995年至今，我國城鄉居民人數比例平均每年長消一個百分點以上。按目前的城市化和工業化發展勢頭，到2015年我國的城鄉居民人口構成比例會達到甚至超過50∶50，而到2020年，將很可能會有高達60%左右的人居住在城市里。

“從農村社會階層構成看。農村近三十年改革開放的結果之一，就是使農村的社會階層構成發生了新的變化，出現了民營科技企業的創業人員和技術人員、受聘于外貿企業的管理技術人員、個體戶、私營業主、中介組織的從業人員、自由職業人員等社會階層。”馬暉說，“單憑農村戶口來確認農民身份，并將他們簡單地排除在工人階級、知識分子行列之外，有失公允。”

過去實行按比例原則配置選舉權制度，最主要和最直接的原因是我國人口比例的城鄉巨差。隨著時間的推移，按比例原則配置選舉權的基礎逐漸發生了變化，使實現城鄉居民選舉權平等有了必要的前提和基礎。“是到考慮逐步采取措施，確保每一具有選舉權和被選舉權的公民，都能享有和實現憲法和法律賦予的平等權利的時候了。”楊連強說。

展望將來：選舉法有望適時修改

“無論農村人口、城市人口，還是農村居民、城市居民，作為中華人民共和國的公民，其權利是完全平等的。在條件成熟時，不能對某一公民群體有任何歧視性的規定，尤其不能以法律的形式來維系不平等的關系。”楊連強認為。

他說，實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表，一方面有利于促進選舉權平等原則的實現，另一方面有利于實現各民族、各階層的團結，保證各民族各階層有與其在國家政治生活中的地位和作用相適應的代表名額。

黨的十七大報告提出：“人民當家作主是社會主義民主政治的本質和核心。要健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權。”

“人民無疑包括廣大農民群眾在內。”楊連強說，農民群眾上述民主權利的行使必須有一個基礎，那就是選舉權的保障。實現城鄉居民選舉權的完全平等，必然有利于從整體上促進我國社會主義和諧社會建設的速度和質量。

近年來，修改或廢除“四分之一條款”的呼聲越來越強烈。不僅人大代表、政協委員以及專家學者不斷呼吁此事，而且在地方立法中也開始有所突破。據浙江省人大常委會代表與選舉任免工委有關人士透露，2006年，浙江省通過的《浙江省縣、鄉兩級人民代表大會代表選舉實施細則》規定，“縣、自治縣人民代表大會代表的名額，由本級人民代表大會常務委員會按照農村每一代表所代表的人口數四倍于鎮每一代表所代表的人口數的原則分配，也可以按照農村每一代表所代表的人口數同鎮每一代表所代表的人口數之比小于四比一直至一比一分配”。

令人欣慰的是，作為執政黨的中國共產黨已充分注意到這一問題，并在全國代表大會的政治報告中作出了正面回應。

為此，專家建議，國家立法機關應通過修改選舉法的形式，將“實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表”這一黨的主張，通過法定程序轉化為國家意志。

“相信不久的將來，選舉法有望作出修改。農民代表所占的代表比例將提高。”浙江省人大常委會代表與選舉任免工委有關人士說。

當然，由于行業眾多，界限模糊，有些農民出身的企業家往往也是農民身份的代表，真正一線的工人、農民代表很少。為使一線工人、農民的民意訴求得到更加直接、有效的表達，在操作層面仍有一些難題需要破解。

此外，在為城鄉按照相同人口比例選舉人大代表感到欣慰的同時，一些人大工作者也表達以下幾點期望：如何使選出的農民代表不只具有象征意義，而是能確實代表廣大的農民群體，反映他們的主張、傳遞他們的訴求；如何提高農民代表的履行職務能力，發揮他們在人大這一國家最高權力機關中應有的作用……這些都是下一步制度設計需要著重考慮的問題。