論政府信息公開的方向

摘要：近些年的突發(fā)事件，再次使知情權和政府信息公開問題成為一個議論熱點。有些學者指出，雖然在我國憲法中，己經(jīng)蘊含著保障公民知情權的精神，但是政府信息公開尚無統(tǒng)一立法，雖在不少信息的公開上有一些法律規(guī)定，但是內容分散，要么過于原則與抽象，要么還是固守過去的理念，要么頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳，要么效力等級較低各自為政等等，存在著種種問題。

關鍵詞：信息公開；范圍；主體；程序

中圖分類號：F20文獻標識碼：A文章編號：1672-3198（2007）10-0067-02

根據(jù)名稱的不同，地方政府的有關規(guī)定基本可分三類，一種直接以“政府信息公開”，一為“政務信息公開”，還有一種為“政務公開”。早期多稱“政務公開”，2004年以后則多以“政府信息公開”或“政務信息公開”冠名，其中又以“政府信息公開”為多。由“政務公開”至“政務信息公開”再到“政府信息公開”，公開的內容可以說是不斷擴大的，由單純的政務信息到政府職權范圍內所掌握的信息，在一定程度上也體現(xiàn)了信息公開制度的逐步發(fā)展。

1信息公開的范圍——從單一信息公開到全面信息公開

能否使知情權得以真正實現(xiàn)，信息公開的范圍具有舉足輕重的作用。如何合理地確定公開與不公開的范圍，這是建立政府信息公開制度的一大難題。現(xiàn)代立法對該范圍的界定，通常做法是：通過概括性規(guī)定加肯定性列舉來規(guī)定應當公開的信息，而通過否定性列舉來排除免于公開的信息。

以前我國政府信息公開奉行的是“普遍不公開，特殊的才公開”的原則，即有法律明確規(guī)定的特定信息才可公開，沒有規(guī)定公開的則不能公開。而近些年地方政府規(guī)定中，如廣州、杭州、河北、湖北等省市的規(guī)章均明確規(guī)定了“政府信息以公開為原則，不公開為例外”體現(xiàn)了由“法無準許即禁止”到“法無禁止即公開”的轉變，從單項的信息公開到整體的信息公開的轉變。

同時，多數(shù)地方性規(guī)定還有這樣一個亮點，即更多的是在強調公共利益應當成為公開的理由，而非禁止的理由。如上海、昆明、杭州、河北、寧波都幾乎完全一致地規(guī)定，如果“公開該政府信息所涉及的公共利益超過可能造成的損害的”或“具有明顯的公共利益并且公開不會造成實質性損害的”，政府機關均可決定予以公開，而不受種種例外限定(國家秘密除外)。以公開可能會損害社會公共利益為借口而拒絕公開己無市場，而有些類似“公開后可能損害社會公共利益”這樣的陳規(guī)己不合時宜。

地方新規(guī)定中，在對公開的例外還有“法律、法規(guī)規(guī)定不予公開的事項”的規(guī)定，筆者認為，對公眾獲得政府信息的權利限制只能由全國人大及其常委會所制定的法律加以規(guī)定，其他層級的規(guī)范性文件不得限制獲得政府信息的權利。由于知情權屬于公民的憲法性權利，屬于政治自由，而根據(jù)法理并參考我國《立法法》的第八、九兩條的規(guī)定，對信息獲取自由以及知情權這類憲法性權利的限制只能是法律規(guī)定才是符合憲政原則，因而法規(guī)、規(guī)章則無權限制的。

2信息公開的權利主體和義務主體——由辦事制度型公開向權利型公開

權利型公開與辦事制度型公開的最重要區(qū)別在于是否將政府公開視為民眾的一項權利。在權利受到侵害時，民眾是否有通過復議或訴訟途徑進行救濟的權利。在權利型公開制度下，信息公開的義務主體是政府機關，包括各級政府及其職能部門和其他依法行使行政職權或提供公共服務的組織。而權利主體則是公眾，具體包括自然人、法人和其他組織。

各省市(廣州除外)的規(guī)定均在第一條明確肯定了公眾的知情權，并進一步規(guī)定知情權的主體是“公民、法人和其他組織”，廣州市的規(guī)章用的是“個人和組織的知情權”，“個人”就比其他地方規(guī)定中的“公民”范圍更廣，意味著在廣州的外國人也享有規(guī)章中規(guī)定的知情權。

政府公開信息既然是一項義務，拒不履行義務就應當承擔法律責任，就是題中應有之義。但是在我國，歷來對公開或傳播了被認為不應當公開和傳播的信息的行為要予以處罰，而對應當公開的信息不予公開的行為卻不予追究，這是我國政務不公開不透明的重要原因。

3信息公開的程序——從單項的信息公開到雙向的信息公開

信息公開實行單向還是雙向，不僅僅是公開的方式問題，還是知情權是否得到實現(xiàn)的問題。以權力為主導，只限于單向公開，民眾只能消極被動地接受信息而不能積極主動尋求信息，政府部門及其官員一般更愿意公布對自己有利的情況，不愿意公開對自己不利的情況，甚至有可能用公布另外一些信息的方式來掩飾某些不利的處境，所以單向公開下的知情權至少可以說是不完整的。

各省市規(guī)定確認了雙向的政府信息公開，將政府信息公開的程序分為政府機關主動公開和依申請公開兩類。主動公開的內容，如上海市的規(guī)章就存在“管理規(guī)范和發(fā)展計劃方面”“與公眾密切相關的重大事項方面”、“公共資金使用和監(jiān)督方面”、“政府機構和人事方面”“法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定應當公開的其他政府信息”等五個方面的規(guī)定。

依申請的一項重要原則就是申請人無須說明申請的理由，而政府機關如果決定不公開或部分公開，則必須說明理由和救濟途徑，亦即對拒絕公開承擔舉證責任。深圳規(guī)章第10條明確規(guī)定，“當公民、法人或其他組織對信息發(fā)布責任單位不予公開某一政府信息提出異議時，相關單位負有舉證責任說明不予公開該政府信息的理由、法律依據(jù)、救濟途徑和期限”。所有的省市規(guī)章也都有類似規(guī)定。這正是基于“公開為原則、不公開為例外”的原則。公眾行使獲得政府信息的請求權，只要不屬于法定的例外，政府就應當提供，而不應過問申請人申請該項信息的意圖和目的是什么。公開信息既然是政府的一項義務，那么如果不能履行義務自然應該說明不作為的合理性和合法性。

4救濟途徑——缺乏實際救濟的公開到可訴正式公開

法律上的救濟，是指權利人在認為自身權利受到阻礙或侵犯時，依法請求排除阻礙、制止侵犯、賠償損害的措施。“權利依賴于救濟”，無救濟則無權利。任何權利必須要設定救濟的途徑，這是法治的基本原則之一。要徹底扭轉政府信息公開的任意性，就必須建立對政府信息公開的救濟機制。廣州、上海、杭州等規(guī)章均設有“監(jiān)督和救濟”的專章；在各省市規(guī)定中，救濟途徑包括投訴、舉報、提出申訴、申請行政復議、提起行政訴訟、請求國家賠償?shù)取?/p>

近年來信息公開法制建設的發(fā)展表明，關于公民的知情權、政府向民眾公開信息是義務而不是職權、政府信息以公開為常規(guī)以不公開為例外的原則，不只是學者們的美好設想和紙上談兵式的議論，而是實實在在地進入了我國的法制層面，成為我國法制原則的有機組成部分，盡管這些法律文件位階較低，權威性不高，但是它具有法律效力(即使只在一個局部的行政區(qū)域)是誰也無法否認的。

但是立法并非終點，只是起點。建立信息公開制度是一項巨大的系統(tǒng)工程，它需要從根本上改變陳舊的觀念，改變陳舊的工作制度和工作方法。需要做大量的工作才能使條文成為從政府官員到群眾都能自覺遵循、主動維護的準則。

參考文獻

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［2］張瑩波.試試析WTO透明度原則對我國政務公開的影響［J］.遼寧行政學院學報，2004.