我國環境資源管理的利益機制研究

摘要：環境問題的實質是一個經濟問題。當前，要解決環境資源問題，就必須從經濟利益的角度出發，運用經濟利益手段來管理。根據環境資源管理的利益不相容的成因，在治理環境污染中采取有效的激勵約束措施，建立與市場經濟相適應的利益機制，對于防治環境污染和我國社會經濟的可持續發展將起到重要作用。

關鍵詞：環境資源管理；利益不相容；利益機制

中圖分類號：F810.2文獻標識碼：A文章編號：1672-3198（2007）10-0088-03

環境問題的實質是一個經濟問題。當前，要解決環境資源問題，就必須從經濟利益的角度出發，運用經濟利益手段來管理。根據環境資源管理的利益不相容的成因，在治理環境污染中采取有效的激勵約束措施，建立與市場經濟相適應的利益機制，對于防治環境污染和我國社會經濟的可持續發展將起到重要作用。所以，構建環境資源管理的利益機制就成為我國資源環境管理工作的當務之急。

1我國環境資源管理的現狀

20世紀70年代末期以來，隨著中國經濟持續快速發展，發達國家上百年工業化過程中分階段出現的環境問題在中國集中出現，環境與發展的矛盾日益突出。資源相對短缺、生態環境脆弱、環境容量不足，逐漸成為中國發展中的重大問題。

基于環境資源問題的嚴重性，我國將環境保護作為一項基本國策，在推進經濟發展的同時，采取了一系列措施加強環境保護。經過努力，近年來，中國環境污染和生態破壞的趨勢開始減緩，工業污染物的排放量有了明顯下降，部分流域污染治理初見成效，部分城市和地區環境質量有所改善，一些地區生態環境開始得到改善，全社會的環境保護意識也得到進一步增強。

（1）工業污染防治是我國環境保護工作的重點。

隨著我國社會經濟的發展，我國工業污染防治戰略正逐步實現“四個轉變”，即從末端治理向源頭和系統控制轉變，從濃度控制向總量和濃度控制相結合轉變，從點源治理向流域和區域綜合治理轉變，從簡單的企業治理向調整產業結構、清潔生產和發展循環經濟轉變。2005年，中國關停污染嚴重、不符合產業政策的鋼鐵、水泥、鐵合金、煉焦、造紙、紡織印染等企業2600多家。

（2）強化城市環境保護。

針對我國城市化進程中的環境問題，我國政府采取一系列綜合措施，加強城市環境基礎設施建設，開展城市環境綜合整治定量考核，開展城市園林綠化工作，使城市環境逐步改善，部分城市環境質量有明顯改善。到2004年底，全國城市綠化覆蓋率為31.66%，綠地率為27.72%，人均公共綠地面積為7.39平方米，分別比2000年增長3.51%、4.05%和3.7平方米，其中人均公共綠地面積翻了一番。

（3）加強生態保護與建設。

我國政府確立以生態建設為主的林業發展指導方針，開展大規模植樹造林，加強森林資源管理，啟動森林生態效益補償制度。目前，全國森林面積達1.75億公頃，森林覆蓋率達18.21%，森林蓄積量達124.56億立方米。

在水土保持方面，“十五”期間，全國綜合治理水土流失面積24.02萬平方公里，綜合整治小流域11500多條，建設基本農田406萬公頃，營造水土保持林、經果林和水源涵養林1533萬公頃，建設攔沙壩、坡面水系等小型水土保持工程350多萬座(處)，淤地壩7000座。

但是，由于中國正處于工業化和城市化加速發展的階段，也正處于經濟增長和環境保護矛盾十分突出的時期，環境污染總體水平較高，生態退化的趨勢并未停止，環境保護的能力和體制等方面仍存在許多問題，環境形勢依然十分嚴峻。

（1）水環境污染嚴重。

在水環境方面，中國主要河流有機化污染普遍，污染日益突出。遼河、海河污染嚴重，淮河水質較差，黃河水質狀況不容樂觀，松花江水質尚可，珠江、長江水質總體良好。

（2）大氣環境污染程度居高不下。

在大氣環境方面，我國的大氣環境污染仍以煤煙型為主，少數城市屬于煤煙與汽車尾氣污染并重類型，酸雨污染范圍大體未變，污染程度居高不下。據統計，全國城市有大約四分之三超過國家空氣質量三級標準。總懸浮顆粒物（TSP）是我國城市空氣中的主要污染物，60%的大中城市TSP濃度年均值超過國家二級標準，28%的大中城市二氧化硫濃度年均值超過國家二級標準。

（3）工業固體廢物依舊是主要污染源。

在工業固體廢物方面，工業固體廢物的堆存占用了大量土地，并對空氣、地表水和地下水產生二次污染，削減工業固體廢物產生量是我國污染物排放總量控制的內容之一。

2環境資源管理中的利益不相容

環境資源問題，不僅是一個經濟或技術問題，還是個涉及不同利益集體之間以及眼前利益與長遠利益之間的重大問題。因此，保護環境和合理利用自然資源，實施可持續發展戰略，就必須著眼于人的利益。

利益不相容是我國環境資源管理的突出矛盾。利益問題是現代經濟學的核心問題。評估一個制度安排好壞的一個重要標準就是看它是否利益相容，也就是說能否實現不同利益主體的利益訴求。利益問題在每一個社會經濟單位中都會出現。一個人做的每一件事都涉及到利益與代價(收益與成本)，只要利益和代價不相等，就會有不同的反應。既然個人、社會和經濟組織的利益不可能完全一致，怎樣將自利、互利和社會利益有機地結合起來呢?那就是利益相容。

所謂利益相容，就是使社會經濟活動中不同利益主體之間的利益互利統一起來，使得每人在追求其個人利益時，同時也達到了其制度安排設計者所想要達到的目標。由于每個人從所要做的事中獲得利益與付出代價，通過對利益和代價的比較，將會對游戲規則作出合理的反應。這樣，檢驗一個經濟機制或規則是否運行良好的一個基本標準是看它能否提供內在利益激勵人們努力工作，決策者作出有利于他主管的經濟組織的好決策，激勵企業盡可能有效率地生產。盡管經過20多年的經濟改革，中國仍然還有許多經濟政策和規則是利益不相容的。

利益不相容是我國當前的資源環境管理制度存在的突出矛盾。所謂利益不相容就是現行資源環境管理的制度安排沒能夠使中央政府、地方政府、企業、自利的個人和社會之間的不同利益訴求實現互利統一，沒能夠使得他們在追逐其自身利益時，同時也達到了資源環境管理制度安排設計者所想要達到的環境保護目標。

近年來，各級環保部門加大了環境保護力度，例如圓明園防滲工程、南京紫金山擴建工程等被國家環?？偩贮c名的大型項目。但是，一些地方還在觀望，甚至仍然在舉著“地方保護主義”旗子。為什么呢？因為，在看似簡單的環保問題背后，糾纏著無窮盡的利益沖突，有國家與地方政府的利益、企業的利益、公民的利益之間的碰撞。比如一個污染企業，要不要關閉或下大力氣去治理，就將牽扯這幾方的利益。首先是企業的利益，關閉與治理都是要付出巨大的成本；地方政府也在選擇關閉與處罰中，權衡著稅收的增減；公民在企業關閉、治理與任其污染中，面臨著清潔的空氣、干凈的水流與安靜的環境的得失。所以，在環境資源管理過程中，有時在企業、中央政府、地方各級政府和社會各種主體之間存在利益不相容的問題。利益不相容的結果就是作為自然資源開發利用者與環境污染者的廠商，攫取資源的同時，破壞和污染環境。

環境資源管理制度性缺陷是構成利益不相容的主要因素。環境資源管理制度的利益激勵目標設置不恰當是造成利益不相容的重要原因。目前我國環境保護制度的利益激勵目標設置就是環境保護是國家是政府的事，而消費者和企業則是制度的被動遵守者，缺乏自覺遵守制度的利益激勵，并且一旦制度出現了漏洞或監管不力，就會紛紛鉆政策的空子，以謀取私利。

環境保護執法責權利劃分不明也是造成利益不相容的重要原因。目前，在現行的環境資源管理制度框架內，環?？偩终莆辗ㄒ幍闹贫嗪徒忉寵?，地方來制定具體的實施細則。但是行動解釋權在地方，因為地方各級環保部門領導干部實行雙重管理體制，以地方黨委管理為主，地方環保部門的人、財、物資源都來自地方政府。環?？偩种贫ㄒ巹t，行動的資源和組織都是在地方。所以，每次環境安全大清查，基本上都是以自查為主，環保總局抽查、查到的概率極小。當利益發生沖突的時候，地方就會把環境放在一邊。

因此，要改變這種現狀，就必須構建適應社會主義市場經濟要求的環境資源管理的利益機制，以實現我國資源環境管理的利益相容。

3構建環境資源管理的利益機制

所謂環境資源管理就是運用行政、經濟、法律等各種手段協調社會經濟發展與環境資源管理間的關系，實現政府及部門、企業法人、公民有關問題的相互利益協調，以在社會經濟發展滿足人民的物質和生活需要的同時，保護為人類生存所需的資源環境。

根據環境污染及其管理機制中利益不相容問題，在治理環境污染中建立與市場經濟相適應的利益機制，對于環境污染防治將起到重要作用。環境資源管理的利益機制的構建和完善，就是根據社會主義市場經濟體制的要求，建立以經濟手段為主，法律和行政手段為輔的節約資源和保護環境機制，將節約資源、保護環境由過去的政府行為，轉變成一種在利益機制驅動下的市場行為和企業行為，真正使節約資源和治理污染成為社會公眾自覺參與的行動。

我們知道，我國環境資源管理失效的原因是政策和市場失誤造成的利益不相容。構建利益機制的目的就是要改正政策和市場失誤，實現資源環境管理各要素之間的利益相容。

（1）價格形成機制是構建利益機制的基礎。

構建能夠反映資源的稀缺程度和供求關系的價格形成機制。建立經濟利益機制，最重要的是要改變價格形成機制和價格結構，因為價格能夠反映資源的稀缺程度和供求關系資源價格真實地反映它的稀缺程度，這樣才能從利益的角度促使人們保護耕地、節約用水?？梢哉f，完善資源價格形成機制，理順各類資源價格關系，是構建利益機制、促進資源節約的根本措施，也是貫徹科學發展觀和轉變經濟增長方式的重要內容。

計劃經濟時代，由于不能正確認識和評價自然資源的經濟價值，資源價格長期背離產品價值，產生資源無價、原料低價、產品高價的現象?，F行資源價格機制的缺陷，導致市場配置資源的低效率。由于資源價格形成不合理，傳統習慣、信息不通暢及政府對經濟活動強制性干預等原因，資源的價格太低，不能正常地反映生產成本，價格的利益導向作用弱，從而無論是政府、企業，還是公民，都缺乏節約使用資源的利益動力。

推進資源價格改革，完善資源價格形成機制，努力形成有利于可再生能源(比如風能、太陽能)和替代能源發展的比價關系。資源價格形成機制的建構要堅持市場導向、節約優先和統籌協調的原則，以最大限度地運用市場機制，理順資源價格關系，完善價格形成機制，促進資源節約，調動各方面的積極性，避免出現新的利益不相容問題。

（2）構建符合市場經濟要求的利益引導機制。

利益引導，主要是指思想觀念的引導，讓人們樹立起人與自然和諧的觀念，教育和引導人們正確處理環境資源管理中個人利益與集體利益、局部利益與整體利益、眼前利益與長遠利益的關系。建立利益引導機制，就是要根據環境資源管理的不同利益主體的不同利益訴求而建立的以政府為主導、市場推進的環境資源管理的利益引導機制。以經濟利益為牽引，要本著“誰污染，誰治理”、“誰開發，誰保護”和“誰投資，誰受益”的原則，調動政府、企業和社會各方面對環境資源管理和生態環境建設的積極性，尤其是要通過利益牽引來鼓勵公共與私營部門投資于資源和環境友好的基礎設施項目。同時，各級政府加大對生態環境建設的投入力度，充分發揮市場機制作用，大力推行生態環境保護和建設項目的市場化運作，以利益激勵為牽引，廣泛吸納社會資本、民間資本、外商投資建設環境保護基礎設施。

（3）構建利益協調機制。

利益協調機制就是把經濟效益和生態效益統一起來，明確經濟發展必須建立在生態的基礎上，實現資源環境保護與經濟、社會發展相協調。在經濟體制轉型過程中，人們追求自身利益的行為取向不斷強化，人與人之間的利益關系不斷變化和重組，利益多元化格局逐漸形成。不同的社會階層和群體無論是在利益實現程度，還是利益表達和追求的能力方面都出現了明顯的差異。因此，針對環境資源管理中不同利益主體的利益不相容，構建環境資源管理的生態利益協調機制就具有十分重要的意義。

構建利益協調機制，為解決跨部門的環境問題及部門間、行業間、地區間的協調提供制度框架。要用計劃、立法、市場等手段解決獲益地區或主體對受益地區或主體的利益補償，促進區域共同發展，體現生態保護的經濟價值和市場價值，把保護生態環境的責任和利益進行分割，獲益方對為保護生態環境做出犧牲的一方進行補償協調，以維持“義務與權益”的平衡。

（4）建構利益約束機制。

利益約束機制就是在環境資源管理中，通過一定的利益機制直接對不同利益主體對環境資源消費進行限制和約束，同時也能夠實現對環境消費合同當事人權利的約束，以促進了不同的利益主體之間的競爭，刺激利益主體采用市場化的手段開拓環境資源管理消費市場的機制。

建構利益約束機制，就是要通過建立環境資源有償使用制度，即“污染者付費”和“實用者付費”制度，最終目標是以向開發利用環境資源的單位和個人收取相當的環境資源費，實現對環境資源消費單位的利益約束，從而通過利益導向來促進環境資源的再生、恢復、整治和養護，實現環境資源的可持續利用。

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