政府在農(nóng)村公共物品供給中存在的問題與對策

摘要：為農(nóng)民提供能夠保障其生產(chǎn)和生活的公共物品既有現(xiàn)實(shí)性又有緊迫性。通過分析政府在公共物品供給中存在的越位、錯(cuò)位和缺位等問題，提出了政府的退位、正位和補(bǔ)位等“三位一體”的改革措施，以期推動(dòng)農(nóng)村公共物品供需矛盾的解決進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村公共物品；供給主體；決策；需求

中圖分類號：F30文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1672-3198（2007）10-0100-03

1提供農(nóng)村公共物品是政府不可推卸的責(zé)任

公共物品與生俱來的效用不可分性、非競爭性消費(fèi)和非排他性等三大屬性，決定了市場無法通過競爭性消費(fèi)來避免“搭便車”的現(xiàn)象。

1.1政府供給是農(nóng)村公共物品的基本特性的必然要求

農(nóng)村公共物品是農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提條件，它不僅具有公共物品的一般屬性，同時(shí)還具有特殊性：一是農(nóng)村公共物品的基礎(chǔ)性與外部性。農(nóng)村公共物品涉及了農(nóng)民生產(chǎn)生活的各個(gè)方面。其中，基礎(chǔ)設(shè)施的提供水平的高低，對提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量、促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)發(fā)展，改善農(nóng)村生活水平，有著直接的影響；農(nóng)村公共教育、職業(yè)教育、農(nóng)業(yè)科技研究及成果的推廣，“越來越被證明是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的增長源”；農(nóng)村社會保障體系的建立與完善，是提高國民整體素質(zhì)，建設(shè)社會主義和諧社會的重要組成部分。二是農(nóng)村公共物品的分散性與高成本性。我國共有65.27萬個(gè)行政村，共計(jì)75705萬農(nóng)村居民，除去1.2億外出務(wù)工人員，實(shí)際每個(gè)村莊有村民不足1000人。這種人口分布的高分散性決定了農(nóng)村公共物品供給高組織成本和高運(yùn)行成本的并存。三是農(nóng)村公共物品需求的多樣性。我國農(nóng)村分布的廣泛性、自然氣候條件的復(fù)雜性和社會區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性，決定了農(nóng)民對公共物品需求的多樣性。從這些基本特性上來講，政府應(yīng)成為農(nóng)村公共物品的供給主體。

1.2維護(hù)人權(quán)與公平是政府的職責(zé)

“人人生而平等”不能只作為口號停留在人們的口頭上，也不能只作為憲法的立法原則停留在紙面上，它應(yīng)成為一種信念，貫穿于國家立法、司法和行政以及人民社會生活的各個(gè)方面。“人性的首要原則，是維護(hù)自身的生存，人性的首要關(guān)懷，是對其自身的關(guān)懷”。如果說在國際舞臺上，國家作為國際活動(dòng)的主體，其主權(quán)應(yīng)當(dāng)受到尊重與維護(hù)的話，那么，在國家內(nèi)部，作為社會活動(dòng)的主體的個(gè)人，其個(gè)人人權(quán)也應(yīng)得到起碼的尊重與保證。同樣作為共和國的公民農(nóng)民應(yīng)與城市市民一樣，公平地享受國家提供的福利與公共服務(wù)。《世界人權(quán)宣言》中也“堅(jiān)稱個(gè)人有權(quán)獲得‘為維持他本人和家屬的健康和福利所需的生活水準(zhǔn)，包括……醫(yī)療保健……［受教育的權(quán)力］……教育應(yīng)當(dāng)免費(fèi)，至少在初級和基本階段’不管公共服務(wù)提供方面的問題多么讓人絕望，公共部門都不能放任健康和教育不管。”可見，公民對社會公平和基本人權(quán)的要求已經(jīng)“神圣化為權(quán)利”，農(nóng)民對政府提供公共物品的要求也就進(jìn)而合法化了。

1.3國際經(jīng)驗(yàn)表明，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起農(nóng)村公共物品的供給責(zé)任

世界各國都以不同的方式不同程度地履行自己的供給職責(zé)。日本政府對其農(nóng)業(yè)的支持和保護(hù)力度是發(fā)達(dá)國家中最高的，其通過各種渠道的投資高達(dá)本國農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的15倍之多；美國和歐盟也都形成了各自的以政府為主導(dǎo)的相當(dāng)完善的農(nóng)業(yè)公共物品供給體系泰國注重農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入，農(nóng)村資金市場的培育和農(nóng)村職業(yè)教育的推廣；印度在大力推動(dòng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時(shí)，更加注重對農(nóng)村提供電信服務(wù)，并且在農(nóng)村社會保障體系建設(shè)上取得了一定的成就。可見，政府應(yīng)出面修正公共物品外部性引起的市場失靈，在農(nóng)村公共物品的供給上，政府的主導(dǎo)地位只能加強(qiáng)，不能削弱。

2政府在公共物品提供中存在的問題

改革開放之后，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的逐步推行，我國原本建立在生產(chǎn)資料集體所有制基礎(chǔ)上的農(nóng)村合作制逐漸瓦解，但新的農(nóng)村公共物品供給體制尚未建立，這就使得原本由國家和集體共同提供公共物品的供給體制的一方出現(xiàn)了缺失，取而代之的是農(nóng)民對公共物品的自我供給，然而公共物品的高成本性與高外部性使得農(nóng)民既缺乏公共物品自我供給的能力也缺乏自我供給的動(dòng)力。與此同時(shí)，政府在農(nóng)村公共物品的供給中存在越位、錯(cuò)位、缺位三大問題，農(nóng)村所需的用以維持其基本的生產(chǎn)生活的公共物品無法的得到滿足。

2.1公共物品供給決策上的政府越位

我國農(nóng)村公共物品的供給決策機(jī)制是“自上而下”的，公共物品的供給規(guī)模與供給結(jié)構(gòu)都以政府的意愿為依據(jù)，并以行政命令的方式一層一層地下達(dá)到基層政府。依據(jù)公共經(jīng)濟(jì)理論，公共經(jīng)濟(jì)與私人經(jīng)濟(jì)一樣，都是市場中的利益主體，都具有自身的利益目標(biāo)，政府也會進(jìn)行投入和產(chǎn)出成本核算。當(dāng)對政府部門工作的肯定只需來自上級的肯定和數(shù)字化的考核指標(biāo)時(shí)，政府的利益取向與農(nóng)民的利益取向便會發(fā)生偏移，具體表現(xiàn)為政府在公共物品供給上重硬件、輕軟件，重短期、輕長期，重政績、輕實(shí)利，重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量等一系列短期非理性行為，“面子工程”、“形象工程”、“政績工程”倉促上馬。這種既非生產(chǎn)性公共物品亦非生活性公共物品的頻頻問世，不僅無效地占用了大量地支農(nóng)資金，加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，而且損壞了政府形象，危害了干群關(guān)系，帶來了及其惡劣的社會影響。

2.2公共物品供給中的政府錯(cuò)位

在財(cái)政分權(quán)理論中，各級政府應(yīng)依據(jù)其職能的劃分，按照權(quán)責(zé)一致的原則，提供不同層次的公共物品。中央政府負(fù)責(zé)提供戰(zhàn)略性和全國性的公共物品，地方政府則主要負(fù)責(zé)地方性區(qū)域性公共物品的提供。然而，在我國公共物品的提供中，中央政府與地方政府卻混淆了這種區(qū)分。中央把本應(yīng)由國家或省級政府提供公共物品的責(zé)任下放到了縣鄉(xiāng)兩級，如基礎(chǔ)教育、農(nóng)村社會保障和計(jì)劃生育政策的貫徹與實(shí)施等全國性公共物品的提供。在事權(quán)下放的同時(shí)，1994年的分稅制改革，“沒有充分考慮到縣、鄉(xiāng)財(cái)政的利益，中央政府、省級、市級的財(cái)政集中度較高”。基層政府財(cái)權(quán)小而事權(quán)大，上級政府事權(quán)小而財(cái)權(quán)大。一方面基層政府為了完成上級下達(dá)的工作指標(biāo)，雇用更多人員，從而導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)臃腫、規(guī)模龐大，原本就不富裕的縣鄉(xiāng)財(cái)政更加雪上加霜；另一方面，事權(quán)與財(cái)權(quán)的逆向運(yùn)動(dòng)形成了中央對地方尤其是基層的強(qiáng)權(quán)壓制，這種壓制必然導(dǎo)致基層政府的不滿，基層政府為逃避責(zé)任，會進(jìn)一步將其財(cái)政負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民。同時(shí)，基層事權(quán)的擴(kuò)大，中央對地方情況的不了解，加重了地方與中央在信息不對稱基礎(chǔ)上的博弈砝碼。地方出于其自身利益的考慮，片面地夸大本地村民對公共物品的需求程度，寄希望于中央加大財(cái)政扶持的力度，但從中央政府的角度來看，保證全國各地公共物品供給的均衡是不可能的，因而中央所作出的選擇只能是將財(cái)權(quán)進(jìn)一步收回，而將事權(quán)進(jìn)一步下放，把對公共物品的供給轉(zhuǎn)向城市。這種零和博弈策略的狀態(tài)，更進(jìn)一步惡化了農(nóng)村公共物品供給不足的現(xiàn)狀。

2.3公共物品監(jiān)督上的政府缺位

（1）農(nóng)村公共資金在籌措、管理和使用上缺乏有效的監(jiān)督。在資金的籌措上，農(nóng)村提留統(tǒng)籌、資金攤派等典型預(yù)算外資金在農(nóng)村財(cái)政收入中所占比重較大，而且由各單位分散管理，由于缺乏預(yù)算內(nèi)資金所具有的完整性、統(tǒng)一性、法律性和公開性等特征，對其審計(jì)監(jiān)督的成本很大；在資金的管理上，鄉(xiāng)村基層財(cái)務(wù)管理也比較混亂，管理體制不健全，管理人員專業(yè)素質(zhì)低，鄉(xiāng)、村財(cái)務(wù)管理“資金收支帳證不全，甚至出現(xiàn)沒有建帳或者出納、會計(jì)一人兼任的現(xiàn)象”；在資金的使用上，我國現(xiàn)存的五級行政體制成為政府對農(nóng)業(yè)進(jìn)行財(cái)政扶持的最大障礙之一，在這種行政體制之下，國家每年提供的用于農(nóng)業(yè)投入的公共資金經(jīng)過層層“過濾”才能到達(dá)農(nóng)民手中。資料顯示，“每年政府支農(nóng)投資規(guī)模在2000多億元，但由于支出結(jié)構(gòu)不合理，管理體制不完善等諸多原因，財(cái)政支農(nóng)資金的使用率很低……我國財(cái)政支農(nóng)資金中70％左右用在了農(nóng)業(yè)行政事業(yè)單位上，而沒有用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身”。

（2）在公有資源使用上，政府存在著嚴(yán)重的“不作為”問題。與公共物品略有不同，公有資源在消費(fèi)上具有競爭性，當(dāng)政府對公有資源的使用缺乏有效的規(guī)劃與監(jiān)管時(shí)，“公有地悲劇”的產(chǎn)生就會在所難免。礦產(chǎn)、河流、森林、環(huán)境等自然資源，由于其外部效用，地方政府進(jìn)行保護(hù)的收益很難內(nèi)部化，因而缺乏對公共資源的監(jiān)督內(nèi)部動(dòng)力。同時(shí)，國家對公共資源的監(jiān)督也就缺乏相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，其對地方政府和個(gè)人保護(hù)公共資源的支持大多停留在精神層面，其所提供的財(cái)政補(bǔ)貼不足以補(bǔ)償?shù)胤秸蛡€(gè)人對公共資源保護(hù)所支付的成本。

（3）在公共服務(wù)的提供上，政府作為目前公共服務(wù)單一的提供主體，在農(nóng)村公共服務(wù)市場上處于壟斷地位。對這些公共服務(wù)的監(jiān)督是無力的，接受服務(wù)的農(nóng)民缺乏表達(dá)意見的渠道與能力，來自社會第三方的監(jiān)督如媒體和輿論的關(guān)注點(diǎn)經(jīng)常集中于事件的本身而很難推動(dòng)整體服務(wù)的改革，因而對公共服務(wù)的監(jiān)督就成為了公共服務(wù)的政府部門的自律性行為，這就很難保證政府提供公共服務(wù)的質(zhì)量。

3采取“三位一體”的改革措施，保證農(nóng)村公共物品的供給

3.1公共物品決策決策上的政府退位

政府在公共物品供給決策上的越位，侵犯了農(nóng)民缺少表達(dá)自身需求的權(quán)利。因此，應(yīng)賦予農(nóng)民話語權(quán)，建立“由下而上”的公共物品需求決策機(jī)制。首先，切實(shí)貫徹和落實(shí)《村民自治法》。要加大對《村民自治法》的宣傳力度，讓農(nóng)民知法、懂法，依靠法律武器維護(hù)自身權(quán)益，推動(dòng)基層民主建設(shè)。其次，積極推動(dòng)農(nóng)村自治性合作組織的建立。農(nóng)民的利益要求之所以不能像城市市民那樣影響到政府決策，除了遠(yuǎn)離政治中心，信息渠道不暢之外，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)先天的分散性也降低了農(nóng)民與政府談判的能力與實(shí)力。因此，村民自治性合作組織應(yīng)利用其所代表的村民的集體力量加強(qiáng)與政府的溝通，作為村民與政府之間溝通的橋梁，它應(yīng)成為村民表達(dá)并維護(hù)其共同利益的農(nóng)民自我保護(hù)組織。

3.2公共物品提供中的政府正位

（1）在各級政府公共物品供給責(zé)任的劃分上，依據(jù)公共物品受益范圍的不同，中央政府應(yīng)承擔(dān)全國性和體現(xiàn)社會公正性公共物品的提供責(zé)任，如跨流域水利設(shè)施的建設(shè)、農(nóng)村基本社會醫(yī)療保障、農(nóng)村基礎(chǔ)教育、農(nóng)業(yè)科技研究、計(jì)劃生育的推廣等；省級政府應(yīng)主要承擔(dān)農(nóng)村水利灌溉系統(tǒng)、地方高危疾病的防治、農(nóng)村通訊信息網(wǎng)、農(nóng)村高中和職業(yè)教育的補(bǔ)貼等地方公共物品的供給責(zé)任；縣級政府應(yīng)主要負(fù)責(zé)農(nóng)村小型水利設(shè)施、農(nóng)業(yè)科技成果的推廣、鄉(xiāng)村道路建設(shè)等公共物品的提供。

（2）農(nóng)村公共物品的性質(zhì)不同，決定了公共物品受益范圍的不同，因而提供公共物品的主體也應(yīng)是不同的。因此，公共物品供給中政府的正位也體現(xiàn)在供給主體的多元化上。

純公共物品領(lǐng)域內(nèi)應(yīng)實(shí)行政府單一供給。純公共物品由于其覆蓋面廣，收益范圍大，所需投資多，應(yīng)由較高級別的政府即中央或省級政府來承，而基于人類基本生存和發(fā)展權(quán)利的農(nóng)村基本醫(yī)療保障和農(nóng)村基礎(chǔ)教育應(yīng)成為政府進(jìn)行公共物品供給的重點(diǎn)。

一項(xiàng)調(diào)查顯示，醫(yī)療保障在農(nóng)民最希望政府投資的14個(gè)公共物品項(xiàng)目中位居首位。農(nóng)村醫(yī)療保障體制的建設(shè)，應(yīng)以公平優(yōu)先、兼顧效率為原則，建立低層次、廣覆蓋的農(nóng)村社會醫(yī)療保障體系，爭取基本醫(yī)保范圍覆蓋整個(gè)農(nóng)村社會。

推進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)教育的普及，是使農(nóng)民真正掌握話語權(quán)的前提條件。“權(quán)生于智者也，有一分之智，即有一分之權(quán)……有十分之智，即有十分之權(quán)”。推動(dòng)基礎(chǔ)教育，首先要推動(dòng)農(nóng)村免費(fèi)義務(wù)教育，同時(shí)要進(jìn)一步地提高鄉(xiāng)村教師的待遇。目前農(nóng)村中小學(xué)教師工資與縣鄉(xiāng)財(cái)政掛鉤的政策，很難保證鄉(xiāng)村教師工資的按時(shí)足量地發(fā)放。因此，建議將鄉(xiāng)村教師的工資發(fā)放提升到省級財(cái)政，由省級財(cái)政負(fù)擔(dān)。

政府在承擔(dān)提供農(nóng)村純公共物品責(zé)任的同時(shí)，應(yīng)更加重視非政府組織和志愿組織在提供公共服務(wù)中發(fā)揮的積極作用，因?yàn)椤坝兄髁x傳統(tǒng)的非政府組織常常能以較低的成本提供服務(wù)”。這些非政府組織因?yàn)殚L期在農(nóng)村提供服務(wù)，它們對農(nóng)村的需求了解的更清楚，其工作也更具有效率，對于改善農(nóng)村公共物品的提供水平起著積極作用。

在混合公共物品領(lǐng)域內(nèi)，由于其內(nèi)部收益比較大，可以通過有償服務(wù)來實(shí)現(xiàn)其提供公共物品的成本消耗，并獲得收益。因此，除了政府之外，民營資本和農(nóng)村村民合作組織都具有成為混合公共物品供給主體的可能性。科斯定理指出，只要財(cái)產(chǎn)權(quán)是明確的，并且市場交易成本很小或者為零時(shí)，則無論開始時(shí)產(chǎn)權(quán)是屬于誰的，市場均衡的最終結(jié)果都是有效的。所以，吸引民營資本和農(nóng)村村民進(jìn)入混合公共物品供給領(lǐng)域的第一步就是做好公共物品所有權(quán)的劃分工作，做到產(chǎn)權(quán)明晰，權(quán)責(zé)明確。

混合公共物品的另一個(gè)供給主體是村民的自我供給。建立和發(fā)展村民合作組織要堅(jiān)持“因地制宜、循序漸進(jìn)”的原則，對農(nóng)村村民合作組織的組織模式的選擇應(yīng)是多樣化和多層次的。

3.3公共物品監(jiān)督上的政府補(bǔ)位

（1）政府應(yīng)加強(qiáng)公共資金使用的監(jiān)管。政府應(yīng)積極引入項(xiàng)目招投標(biāo)、政府采購、項(xiàng)目預(yù)算、專家評估等科學(xué)管理方法，從而提高公共資金的使用效率。同時(shí)要建立健全資金的審核體系，切實(shí)發(fā)揮會計(jì)、審計(jì)的職能作用，實(shí)行重點(diǎn)抽查、財(cái)務(wù)自查與審計(jì)檢查相結(jié)合，以提高公共資金的使用效益。

（2）政府應(yīng)強(qiáng)化對公有資源的監(jiān)管。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府可嘗試設(shè)立公有資源交易站，涉及公有資源的開發(fā)和利用應(yīng)在公有資源交易站進(jìn)行公開交易。

（3）政府應(yīng)加強(qiáng)對公共服務(wù)的監(jiān)管。政府應(yīng)以村民滿意為核心，建立新的績效評估體系，確立經(jīng)濟(jì)、程序和村民滿意三大指標(biāo)，通過村民稅負(fù)水平、收益范圍、投訴申訴及其處理率等定量考核方式，同時(shí)運(yùn)用社會調(diào)查、民意測驗(yàn)等方法，定期征求村民對政府公共服務(wù)的滿意程度，以此作為政府工作績效的考核依據(jù)進(jìn)而實(shí)現(xiàn)管制型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。

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