我國公共景區政府規制歷程及其問題研究

[摘要]隨著我國旅游景區事業的發展，公共景區經歷了規制停滯、加強規制、放松規制3個階段，目前仍存在所有權虛化、代理關系扭曲等眾多問題。為此，本文認為我國公共景區將步入再規制與放松規制并存階段，并提出了解決這些問題的若干建議。

[關鍵詞]公共景區；政府規制

[中圖分類號]F59

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002—5006(2007)11—0037—04

一、引言

公共景區，在本文中特指公共資源依托型景區，是指經政府審定命名并劃定明確范圍，以國有資源為主的，具有觀賞、文化或者科學價值，自然、人文景觀比較集中，環境優美，具有一定旅游條件，供人們游覽、休閑或進行科學、文化活動的地域。

截至2005年1月，我國已有各類旅游景區2萬家左右，其中90％以上都屬于公共景區，分屬國家風景名勝區、國家自然保護區、國家森林公園、國家地質公園和國家文物保護單位5個交叉體系內，占國土面積達到16％以上。其中國家級景區包括：國家重點風景名勝區177家，國家自然保護區226家，國家森林公園627家，國家地質公園138家；列入《世界遺產名錄》的自然文化遺產地共31家；這些公共景區不僅是我國稀缺的、壟斷的自然文化遺產資源，也是我國旅游業發展的主要吸引物與主力軍。

二、我國公共景區政府規制歷程及其階段特點

新中國成立以來，我國旅游景區行業發展大致經歷了4個階段，即萌芽發展階段(1978年前處于低速發展階段)、起步發展階段(改革開發后進入粗放經營階段)、成長發展階段(20世紀80年代末步入規范經營階段)和快速發展階段(20世紀90年代以來走人體驗經濟階段)。而與之相對應的，公共景區政府規劃也經歷了以下3個階段：

(一)公共景區規制停滯階段

即新中國成立后至1979年，景區發展一直處于停滯階段，此時正值國家建設的最艱難年代，眾多自然文化資源遭受到嚴重破壞，景區發展處于放任自流狀態，旅游只是眾多事業中的很小一部分。

(二)公共景區加強規制階段

即改革開放后到20世紀90年代中期，從1982年國務院審定公布第一批國家級風景名勝區、開始興辦森林公園以來，國家出臺了對公共景區的眾多管理措施，包括1985年頒布了《風景名勝區管理暫行條例》，同年參加《保護世界文化和自然遺產國際公約》，1993年出臺了《森林公園管理辦法》，1994年頒布了《自然保護區管理條例》等，極大地促進了我國日益瀕危的自然、文化遺產資源的保護，同時也為“以經濟建設為中心”的旅游經濟事業“保駕護航”。

(三)公共景區放松規制階段

即20世紀90年代后期至今，隨著我國經濟改革的不斷深入，以及地方發展旅游經濟的意識不斷增強，公共景區也在轉變原先的事業管理體制，積極促進所有權與經營權分離，出讓經營權，實行企業化經營，這起始于1997年民間資本參與風景名勝資源的開發與經營，當年湖南省分別以委托經營和租賃經營方式出讓張家界黃龍洞和寶峰湖的開發經營權，已開發的風景名勝區也通過旅游企業的改制進行了景區經營權的轉讓；2000年，出現了全國首例風景名勝資源旅游經營企業改制實現經營權轉讓的案例，浙江富春旅游股份有限公司將49.6％的國有股權整體轉讓給浙江金都實業有限責任公司，桐廬一半山水景區的旅游經營權交給了民間資本；2001年2月，四川省旅游局宣布出讓九寨溝森林公園等10大著名旅游景區及100多個景點的經營權；截至2002年，全國至少有19個省、自治區、直轄市，300多個大小不一的景點加入了出讓經營權的行列(王小潤、白鋒哲，2002)；2001年國務院在《關于進一步加快旅游業發展的通知》中明確提出，要鼓勵多種經濟成分參與旅游業發展，有計劃、有步驟地吸引外資和港澳臺資參與開發旅游資源；根據我國加入WTO的承諾，到2003年，外商可以在我國投資景區，旅游景區(點)可以對外資實行轉讓經營、出租經營、委托經營等新模式。

三、我國公共景區放松規制后存在的主要問題

在放松規制的過程中，公共景區雖然得到了長足發展，但其保護與開發、公平與效率的矛盾也在不斷拉大，出現了以下因果漸進的6大問題。

(一)公共景區條塊管理嚴重，所有權虛化

長期以來，我國對公共資源，特別是自然文化遺產資源的管理，一直沒有進行明確的制度安排，在兩種經濟體制的混合和過渡中，名義上，國家自然文化遺產資源產權屬全民所有；而實際上，公共景區資源管轄分屬在建設、文物、林業、地質、海洋、環保、水利和宗教等不同部門管理，條塊分割、多頭管理現象嚴重，再加上行政事業性管理，導致景區產權主體并不明確，國家缺少一個專門的、穩定的、權威機構代表國家行使所有權職能，造成所有者的事實缺位和虛化；在2006年最新出臺的《風景名勝區管理條例》中，按第四、第五條規定，國家建設主管部門負責全國風景名勝區的監督管理工作，而由當地縣級以上地方人民政府設置景區管理機構負責景區的保護、利用和統一管理工作；名義上，行政法規賦予國家風景名勝區管理機構統一管理的最高權力，實際上，對管理工作最根本的管理機構負責人的任免、監督以及管理經費來源、使用、監督等問題行政法規均未涉及，并且景區所有者與管理者主體仍未統一。

(二)公共景區管理體制紊亂，行業指導與行政管理難以統一

公共景區管理體制經歷了幾上幾下的變化，目前主要實行綜合管理和分部門管理相結合的管理體制，但由于當前法律法規的含混或缺位，以及行政職能歸地方政府行使，行業部門只負有行業管理與技術指導職能，導致景區管理職能下放到地方政府，造成國家對于景區的管理工作僅僅具有“指導”意義，相對于地方政府的行政管理(主要通過景區領導人的任命權)顯得十分軟弱，以至于相當多的景區管理工作首先要服從于地方政府拉動地方經濟的“大局”，而不是以保護好國家的自然文化遺產資源為首要任務。同時，在法規缺位情況下，因為缺乏國家層面的綜合、統一管理，分散的管理模式勢必會造成管理目標、績效考核標準、社會公平原則等諸多的不一致；結果只能造成對珍貴的自然文化遺產資源，以低標準低水平的維護替代高水平的科學有效的資源保護；以經濟性開發特別是野蠻密集式旅游開發沖擊資源保護和資源合理利用。

(三)公共景區管理目標與經營任務交叉，景區融資渠道狹窄

長期以來，公共景區建設和管理經費主要依靠各級行政主管部門的部門經費劃撥以及地區政府的財政撥款，如國家主管部門和地方政府對自然保護區的投資一般僅限于基建、人頭事業費和專項補助，社會投資和國外捐助還很少；一般來說經費有限，投入缺口很大，造成了重保護無資金、重資源無效益的尷尬局面；管理體制與財政約束是導致公共景區機構的管理目標與經營任務交叉的最重要原因，這種交叉問題促使了一些公共景區走上市場找出路，管理機構由事業單位轉向企業化經營，直至股票上市；這種貌似國家風景名勝區管理體制創新的事物，實為將國家珍稀自然文化遺產資源市場化，使我國薄弱的自然文化遺產管理工作雪上加霜。

(四)公共景區代理關系扭曲，集團利益現象嚴重

一些公共景區管理機構設置比較混亂，政企不分、權責不清，將本屬于全社會的公共資源變成了某個利益集團的“私家園林”和“搖錢樹”，各部門集團在景區“割地開店”、管理經營兩不誤，從而扭曲了景區正常的委托一代理關系，導致了產權模糊和激勵失效，嚴重損害了公共利益，造成了“重開發輕保護”下的資源過度開發和破壞。特別是隨著景區經營權的放開，外部利益集團看好自然文化遺產資源的資源資產特性以及收益大風險小甚至無風險性，紛紛向自然文化遺產資源伸手，出現了眾多的尋租、低價賤賣等現象；而有些人簡單地把體制改革與放權和市場化等同。殊不知，在國家自然文化遺產資源管理體制上，放權和市場化已經走得比老牌資本主義國家還要遠了，不僅未合理實現公共利益訴求，而且還導致我國自然文化遺產資源成為某些利益集團的“賺錢工具”，嚴重干擾了這些公共資源的保護工作。

(五)公共景區經濟功能無限擴大，價格設置不合理

目前，一些公共景區正在被急功近利者變成“旅游經濟開發區”，這種錯位開發使“積極開發”替代了“合理利用”，形成了重開發輕保護、重經濟輕資源等不良觀念，乃至出現了景區城市化、商業化和人工化的不良趨勢，甚至成為某些影視劇組的臨時劇場，造成了像《無極》劇組因對碧沽天池的建設性破壞而被罰款等惡性事件。此外，一些公共景區將門票作為最大的經濟收入，以至于許多公共景區的門票“漲聲”一片，而相應的門票收入分配并不合理，景區維護費和資源補償費來源仍舊困難，公共景區門票沒有體現它的本來功能。

(六)公共景區企業表現出程度不同的壟斷經營特征

比如黃山旅游股份公司將“景區內所有優良企業的經營性資產歸股份公司所有”，并在黃山核心區“精華景區內，享有優先開發權和壟斷經營權”，將黃山公共資源納入企業的壟斷經營中；其實，當地政府在推動風景區管理機構企業化經營、景區上市過程中，對風景區經營服務的壟斷實際上是一種“行政壟斷”；雖然要求景區內旅游經營性設施的建設和經營必須服從保護的目標，但這決不影響著這些握有硬性捆綁經營項目的企業享有壟斷經營的特權。特別是在景區管理機構與景區企業的自我代理、壟斷經營、自我監管中，容易促使景區管理機構工作重點集中于吸引游客、提高門票收入，即經營性項目上，出現了景區“人滿為患”現象；同時，為了拉動游客量，各地政府和各景區不惜投巨資在公共景區核心區內修建大型索道、賓館和娛樂場所以應付假日里超載的游客量，出現了區內“屋滿為患”現象。

四、我國公共景區未來政府規制的若干建議

針對上述問題，我國公共景區在未來政府規制必須在強調保護與開發動態平衡、公平與效率雙向兼顧的前提下，研究“市場失靈”和“規制失效”下公共景區政府規制優化的途徑，從而進入了再規制與放松規制并存階段，以期更好地實現保護作為人類遺產的資源和滿足人們的旅游休閑需求的雙向功能，平衡公共景區各相關利益集團的權益要求，提高公共景區整體福利。

(一)在肯定公共景區所有權與經營權分離的基礎上，完善以經營權轉讓為核心的公共景區產權流轉(運行)制度

在強調“市場在資源配置中的基礎性作用”的同時，發揮制度在解決公共領域“市場失靈”、有效供給、公平發展等方面的關鍵性作用，從而為各類公共景區如何推進資源向產品、資源向資本的合理轉化，資源權益進入產品市場和資本市場實現高效益運作提供制度保障；同時通過合理地評估公共旅游資產的現存價值和未來增值，構建公平、有效的公共景區產權變更、流轉與交易等運行機制，確保國有旅游資產的保值與增值任務，促進景區各利益相關主體的權責利分配，實現景區保護公共資源和承擔社會公益的功能，達到可持續發展的目的。

(二)結合景區政企制度設置，根據產權有效運行要求，進一步完善公共景區委托代理契約關系

構筑合理有效的景區企業代理機制，完善景區委托管理契約制度，從而理順景區管理機構與景區企業的關系，通過相關制度設計來保障企業能夠在景區競爭性業務領域實現市場化、企業化和專業化中發揮主體作用；從而建立起適應不同類型公共景區的管理體制，以整合公共景區多元化目標與功能，協調各相關利益主體的利益訴求，以確保實現“強調公平兼顧效率、嚴格保護積極開發”的雙重要求，避免引發公地悲劇、擁擠、利益沖突等問題，提高資源配置效率，促進利益平衡與增加整體福利。

(三)設計和實施體現公平、公益性，追求高效率的政府干預方式，達到“科學”、“和諧”發展公共景區事業的目標

公共景區承擔著社會公益事業和市場經濟企業的“雙頭重任”，存在保護與開發、公平與效率的矛盾，政府干預一向占據主導地位，但原有體制下的政府干預只會造成低效率，舊的管制體系反而成為有效治理的障礙，必須探索從公共利益范式到利益集團范式下的激勵性規制體系，在新的管理體制下，尋找和嘗試新的政府干預手段，以提高政府規制效果。

綜上所述，我國公共景區政府規制經歷了停滯階段、規制階段和放松規制階段，將進入再規制與放松規制并存階段，通過產權規制、稅費規制、價格規制、特許經營權規制和進入退出規制等眾多途徑和方法，以促進我國公共景區科學、和諧發展。