ＰＰＴ年度回顧的啟示

[摘 要]基于國內PPT(Pro-Poor Tourism，有利于貧困人口的旅游)研究的缺乏，本文結合PPT年度回顧中的相關案例和研究成果，探討了我國旅游扶貧在政府職能、供應鏈和營銷三個方面應當采取的措施和發展方向。指出政府應該在法規建設、制定政策、建立旅游扶貧專項基金和制度設計方面發揮重要作用；在具體操作層面上要注重對旅游供應鏈的重構和研究，強化私營企業的營銷主體地位，以及選擇有針對性的營銷渠道。

[關鍵詞]PPT年度回顧；旅游扶貧；政府職能；供應鏈；營銷

1 PPT與年度回顧

1999年，英國國際開發署(DFID，UK Department0f International Development)委托相關專家開展了一項關于可持續旅游和消除貧困的研究，在這個研究中PPT(Pro-Poor Tourism)被第一次明確表達出來，這也是國際上第一次真正將旅游發展與反貧困直接相連的研究。PPT“致力于從旅游中增加貧困人口的凈收入，并保證旅游發展對減少貧困有所幫助”，它迎合了新千年發展目標中國際社會的呼聲，響應了捐贈人和開發銀行關于有利于窮人發展的承諾。目前，PPT已經成為當前國際上通過旅游來消除貧困的主要理念、原則和操作模式。

從2005年開始，“PPT合作者組織(Pro-PoorTourism Partnership)”在每年的11月份推出“PPT年度回顧”(Pro-Poor Tourism：Annual Register)，通過總結當年世界各國(地區)、研究機構及其他組織在PPT研究和實踐領域取得的成果和案例來突出該領域的最新發展，并希望PPT參與者能從這些資訊中共享經驗。

通過對PPT年度回顧的分析，不僅可以了解國際上利用旅游消除貧困研究與實踐的最新進展和發展動態，彌補我國旅游扶貧在理論上與國際先進理念之間的差距，而且可以豐富我國旅游扶貧在政府職能、旅游目的地供應鏈和營銷等方面的經驗，規避風險，提高扶貧效率。

2 政府職能

盡管“旅游產業在根本上是一種私營產業，是受市場驅動的行為”已經在PPT研究者和實踐者中達成共識，并將此作為PPT的一條基本原則，但這并非說明PPT單純依賴市場，而忽視政府的作用。恰恰相反，在兩個年度的回顧當中都引用了大量案例來說明政府在PPT項目中的作用、職能和采取的措施，特別在亞洲的PPT項目幾乎都離不開政府的支持和合作。可以理解，扶貧是任何政府責無旁貸的任務，而PPT作為一種扶貧方式，具有與政府的天然聯系。

我國政府在社會、經濟和文化等諸多方面有著更為顯著的地位和作用，在深化經濟、政治體制改革的關鍵時期，探討國外PPT項目中政府的職能，將對我國各級政府在旅游扶貧中所扮演的角色和擔當的任務有不可或缺的借鑒作用。通過年度回顧所提供的案例可以看出，政府在PPT實踐中主要發揮以下4個方面的作用：

2．1 法規建設

制定和頒布切合我國實際的旅游法是當前我國旅游管理部門的一項重要職責和任務，它不但可以規定我國旅游業發展的方向，而且還能增強旅游部門的權威，改善管理職能，為我國旅游業的發展提供法理依據。我國是正處于社會轉型的發展中國家，旅游法當然應該體現出對窮人的關懷。從PPT年度回顧的案例來看，適當向窮人和貧困社區傾斜是發展中國家旅游法規制定的重要特征。

例如，2005年，荷蘭國家援助機構(SNV，DutchDevelopment Agency)與越南國家旅游局合作起草的新旅游法規就明確指出：支持旅游地的就地管理和促進當地人就業，促使更貧困的人參與旅游產業。同時，新法規也為這個目標提供了一個未來旅游發展的框架，在這個框架內，可持續性和社區參與被明確表達出來。

2．2 制定政策

制定旅游扶貧的政策、方針、原則和措施，是政府在旅游扶貧中發揮作用的主要體現。這些政策涉及到從社區到國家、從公司到組織的多個層次，也涉及到稅收、資格認證、教育和培訓、監控、利益平衡等多個方面。PPT年度回顧提供的案例及其做法給我國政府如何制定政策帶來了很大啟發，特別在促使旅游收益向窮人傾斜、募集發展基金、稅收以及避免惡性競爭等方面，政府所制定的政策起了決定性作用。其中比較突出的是越南沙帕(sa Pa)地區開展的“促進可持續旅游產業發展，以及均衡沙帕(sa Pa)地區城鄉之間的利益分配”。

越南北部的沙帕(Sa Pa)地區從20世紀90年代早期開始迅速成為一個主要的旅游目的地。盡管大部分旅游活動發生在鄉村，但在早期，由于絕大部分收益流入沙帕(sa Pa)市內的旅游經營商那里，當地人幾乎沒有看到旅游所帶來的好處。2001年，沙帕(Sa Pa)區人民委員會的貿易和旅游部門與SNV和世界自然保護聯盟(IUCN，International Union for Conservation of Nature and Natural Resources)合作，幫助該地區進行能力建設，以促進旅游業的可持續發展，均衡沙帕(sa Pa)地區城鄉之間的旅游利益分配。

當地采取的主要措施包括：政府和居民密切合作，以制定和貫徹旅游政策；在當地社區建立一個資金募集系統，為進一步發展打下基礎；建立游客中心，以吸引更多的旅游者；培訓當地居民；建設旅游設施，例如遠足游線和文化中心；促使村與村之間達成社區合作協議；執行政府的方針政策，實現利益的平等分配，保護村民免受剝削。

為了給當地旅游產業追加投資，當地社區建立了一個發展基金，它的投資額度相當于社區旅游稅收的一個固定比例，這在越南開創了集資制度和管理的先河，而且已經被證明是一個成功和創新的方法。

2．3 建立基金

盡管在一些PPT案例中，私人建立的基金發揮了一定作用，但可持續旅游與消除貧困(ST-EP，Sustainable Tourism-Eliminating Poverty)基金是針對PPT研究和實踐的最重要基金。在韓國政府500萬美元的支持下，ST-EP基金于2005年底在韓國建立，有6個項目在2006年獲得該基金支持。

除此以外，其他國家的政府及相關部門也建立了針對PPT的基金。2000年，DFID發起了旅游促進基金(TCF，Tourism Challenge Fund)；2004年，SNV建立了一個200萬歐元的信托基金以提供援助，意大利政府也給ST-EP提供了相應的支持。

我國境內可以對貧困進行援助的有這樣幾類基金和組織：政府性基金(如中國扶貧基金會、各省扶貧基金會等)、政府專門扶貧組織(各級扶貧辦)、私人基金(如宋慶齡基金會)、慈善基金(如中華慈善總會)、開發銀行(如世行和亞洲開發銀行)、其他組織(如企業、軍隊)等。但到目前為止，鮮見有上述基金和組織對旅游扶貧研究項目進行支持的報道。云南環境發展計劃(YEDP，Yunnan Environment Development Programme)是PPT年度回顧唯一提及的中國境內與旅游和減貧有關的項目。該項目由DFID提供無償援助，總體目標是“為了使云南省實現有環境可持續發展的脫貧”。具體目標則是“提高云南省政府制定和實施參與性的、有利于解決貧困問題的環境可持續發展項目的能力”。

YEDP在省級和村級兩個層次開展工作，具體項目和措施也是多種多樣。其中，在云南和四川接壤的瀘沽湖周邊那些偏僻的、有優美景觀和民族多樣性的區域，該項目試圖通過發展生態旅游來減少當地貧困現象，并減少對環境的破壞。

考慮到我國旅游產業和旅游需求迅猛增長的趨勢，以及旅游扶貧和旅游扶貧研究的重要性和緊迫性，國家旅游局應該與相關扶貧組織、開發銀行和基金加強合作，至少建立一個全國性的旅游扶貧專項基金，以支持對旅游扶貧的研究，同時吸納更多資金來推行旅游扶貧項目，為旅游扶貧的持續健康發展打下堅實的基礎。

2．4 制度設計

旅游扶貧的效果取決于兩個因素：制度設計和旅游產業所帶來的利益。前者決定了旅游產業發展的成果最終是否能落實到貧困人口，決定著旅游產業發展的扶貧方向；后者則是旅游扶貧的基石，沒有適合當地實際的旅游產業給貧困人口帶來利益，旅游扶貧只能陷入空談。

制度經濟學認為制度是“由人制定的規則，它們抑制著人際交往中可能出現的任意行為和機會主義”。制度包含的范疇非常廣，國家制度、社會制度只是一部分，制度經濟學更多關注的是如何通過制度使個人的行為變得可預見，將人類的行為導入可合理預期的軌道。根據制度經濟學的觀點，我國學者針對旅游扶貧所提出的政策、戰略、方針，包括體制改革等措施都屬于制度的設計和改進。

旅游扶貧的制度設計就是指在旅游扶貧當中，制定原則、法規和戰略，采取措施以達到增加窮人收益(經濟和非經濟兩個方面)和提高旅游產業盈利能力的目的。它包括產權、財政、金融、就業和利益分配等多個方面，具體表現為一系列戰略、原則、措施和相關組織。除此之外，還需要對硬性制度無能為力的內容進行約束和監控，如誠信體系和認證制度的構建等。制度設計是我國旅游扶貧體系的關鍵和薄弱環節，也是我國旅游扶貧亟待解決的問題。

根據PPT年度回顧提供的案例可以看出，國外PPT項目及其實踐者將主要精力放在制度的構建、貫徹、分析和反饋上。從阿塞拜疆的國內旅游和加蓬共和國Loango國家公園附近社區旅游事業的經驗可以看出，嚴格控制土地的使用和轉讓、社區參與決策和組建包括政府(或代表政府的非營利組織)、NGO(非政府組織)、社區和旅游企業多方的協調機構，并不斷提高當地人獲得旅游收益的比重，這是PPT制度設計的核心和成功經驗。

3 供應鏈

值得關注的是，PPT2005年度回顧在具體操作原則中提出使窮人融入當地旅游產業的價值鏈，以解決窮人進入旅游產業和業已形成的旅游市場的問題。在其后的案例分析中，引用多米尼加共和國“使旅游為當地經濟做出貢獻”的項目，提出“與當地經濟建立聯系，將當地生產者和農民融入供應鏈，鼓勵旅游者在當地消費和開發能使當地人參與和受益的旅游產品”的戰略措施，以此來提高窮人的收益。2006年度回顧又以老撾、岡比亞、盧旺達和加勒比海地區的項目為例，對窮人如何進入市場從價值鏈、供應鏈方面提供了成功案例。可以看出，使窮人融入供應鏈是國際上利用旅游減少貧困的主要手段和發展方向。

更為重要的是，這些供應鏈研究和實踐并未從以旅行社為核心的供應鏈出發，而是以旅游地、景區為核心，強調窮人能夠參與的供應鏈，這其中包括食品、旅游紀念品和服務供應鏈。對欒瑯勃拉邦(老撾)的研究發現，游客每年在當地消費的2300萬美元中，只有27％流入半熟練和非熟練人員手里，當地旅游的大部分直接受益者是那些有資金和技術的熟練人員和城市居民；然而，食品和絲綢(旅游紀念品)供應鏈卻能使許多更為貧窮和更為偏僻的鄉村家庭參與其中，而且當地旅游消費現金流的半數以上是消費在食品和紀念品上。

目前，我國旅游扶貧研究存在的主要問題之一就是一般性研究多，如大都集中在旅游扶貧的功能、模式、問題及對策等方面，對旅游扶貧中一些較深層次的主題，如貧困人口受益模式、一些較具可操作性和示范性做法的理論基礎分析等較少涉及，而以供應鏈為切入點有助于改變這種現狀。筆者認為，對我國旅游扶貧中的供應鏈研究應該以3個方面為重點：

首先，要構建以旅游目的地為核心的旅游產業供應鏈，避免以旅行社為核心供應鏈給旅游業可持續發展帶來的問題(環境、經濟和社會效益低下)；其次，要結合我國實際，從具體區域人手進行實證研究，深入分析食品、飲料、服務、旅游紀念品(制造和銷售)等對窮人而言進入門檻較低的供應鏈，從中提煉出適合我國貧困人口參與的環節，避免照搬國外模式；第三，應該探討如何縮短旅游產品和服務供應鏈，以削弱旅游經營商對貧困區域的控制和剝削，從PPT案例來看，充分利用信息和交流技術(ICTS)，發展電子商務和社區旅游，以及建立由第三方(非直接利益相關者)提供的在線營銷平臺是可借鑒的經驗。

4 營銷

營銷是PPT實踐和研究的重要內容，2006年度回顧中將營銷作為一個單獨部分重點推介表明了PPT研究者對這個環節的重視。這主要是因為在PPT項目中，旅游是窮人的獲益基礎，缺乏有效的營銷方式和渠道，旅游業不可能在激烈的市場競爭中立足，當地窮人也難以獲得脫貧的機會。

4．1 營銷主體

政府和旅游企業是營銷的兩個主體，但年度回顧強調：“由于過多地依賴旅游產業和旅游權威部門，許多社區旅游項目在營銷戰略上乏力”。因此，盡管政府在PPT項目中居于主導地位，但在具體業務上應讓位于企業，旅游企業應該是實施營銷的主體。相對于其他第三產業，我國旅游業的市場化程度比較高，我國政府部門宜將主要精力放在完善法規制度、制定相關規則和構建誠信體系上。盡管在政策上應該向旅游扶貧傾斜，但在市場上應該建立公平競爭的平臺，培育旅游扶貧項目的競爭力。

一般認為將旅游扶貧地推向市場公開競爭不利于當地旅游業的發展，其實不然。因為旅游扶貧的根本目的是扶貧，以窮人能否獲益為準繩，而不是單純擴大當地旅游產業規模，并使旅游產業利潤最大化為追求目標。這就在成本、規模、效益上大大降低了對當地旅游業的要求。而且，貧困地區所開展的旅游扶貧，國家都有相應的政策、資金、技術支持，因此，當地旅游業功利性小，成本低，受關注程度高，更具競爭力。

4．2 營銷渠道

除了一般性的營銷手段和渠道，PPT年度回顧通過對“全球旅館在線(WHL，World Hotel Link)”、“南非在線社區旅游目錄(Online Community-basedTourism Directory for Southern Africa)”、“亞洲接觸(Asian Encounters)”等在線營銷公司和項目的介紹，強調了為PPT項目建立符合貧困人口、游客和代理商需求的營銷渠道的重要性。

以WHL為例，它是一個“有利于窮人”的商業接待預訂企業，也是一個新的扶貧和可持續旅游項目。該公司建立的目的是為了讓發展中國家跨越數字鴻溝，傳遞有利于窮人的成果和促進對可持續旅游實踐的理解。

作為越南“湄公河私營部門發展計劃”試驗的一部分，WHL網站專為小型接待設施而建立和運行。在最初兩年，WHL在湄公河地區產生了超過40萬美元的預訂業務，這些業務大部分集中于當地中小型旅游接待服務企業。目前，該網站每天處理7000—8000個用戶的訪問量和120—150個預訂要求，中小企業的預訂金額超過84萬美元。其中的一部分中小企業中通過WHL獲得的訂單占其總訂單的20％—70％。到2006年底，WHL已經涵蓋27個國家的40個旅游目的地，其中包括1400個中小型接待企業。WHL近期將再增加42個目的地，使在線的中小型接待企業總數超過3000個。

但WHL并不是盲目地增加在線旅游目的地數量，而是通過對其所包括的旅游目的地和旅游接待企業進行等級評估以實現其可持續發展。評估范圍計劃在2006年底擴大到200個目的地。WHL也將在2007年涵蓋旅游產品和活動，以豐富和完善接待地的產品系列。

這些在線預訂企業項目的好處和根本目的是能夠縮短旅游產品供應鏈，降低旅游經營商(主要是旅行社)對貧困地區旅游產業的控制，減少剝削，擴大貧困人口獲利空間。年度回顧中的其他案例也充分驗證了這個營銷渠道的有效性。

5 結語

我國的旅游扶貧研究總體上還處于前范式階段，在實踐上也是“摸著石頭過河”，為了避免研究成本過高和走彎路，充分、合理地借鑒PPT的經驗是一條必由之路。但目前PPT與我國旅游扶貧之間的溝通和交流存在一些障礙，最主要的是語言障礙(目前關于PPT的專門研究和報告絕大部分是英文，還有少量法文和西班牙文，缺乏中文研究成果)，其次是如何實現PPT與我國實際結合的問題。

通過對PPT年度回顧的研究和總結不難發現，它不僅僅是關于PPT研究和實踐的最新進展報告，更重要的是揭示了國際上通行的利用旅游消除貧困的理念、問題、戰略、措施和原則，而這些為我國旅游扶貧在研究和實踐中遇到的一些類似困惑(比如旅游扶貧的定位問題。利益均衡、小尺度開發模式、可操作性的措施等)和問題提供了啟示和相應的解決途徑。