深化改革，突破束縛，加快我國(guó)高新區(qū)的發(fā)展

摘 要：興建科技園區(qū)是20世紀(jì)促進(jìn)科技產(chǎn)業(yè)化的重大創(chuàng)舉。進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)高新區(qū)向“二次創(chuàng)業(yè)”階段邁進(jìn)，這對(duì)高新區(qū)的制度創(chuàng)新提出了更迫切的要求。基于對(duì)世界科技園區(qū)主要特質(zhì)和管理體制以及我國(guó)高新區(qū)管理體制的分析，重點(diǎn)對(duì)我國(guó)高新區(qū)的管理體制與管理模式的深化改革進(jìn)行探討。

關(guān)鍵詞：高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)；管理體制；深化改革

中圖分類(lèi)號(hào)：F127.9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-1605(2007)08/09-0061-04

當(dāng)今世界，科學(xué)技術(shù)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展使人類(lèi)取得了前所未有的文明進(jìn)步，也使社會(huì)產(chǎn)生了深刻的變革。其中，世界科技園區(qū)和我國(guó)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)的誕生，即是科技創(chuàng)新與制度創(chuàng)新的產(chǎn)物。在新型管理體制的推動(dòng)下，我國(guó)高新區(qū)得到了超常規(guī)的發(fā)展，取得了舉世矚目的成就。進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)高新區(qū)向“二次創(chuàng)業(yè)”階段邁進(jìn)，需要在實(shí)踐中根據(jù)各地不同的發(fā)展?fàn)顩r，深化改革，構(gòu)建新的管理體制與管理模式。

一、科技園區(qū)是世界發(fā)展高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的成功模式和主流形態(tài)

高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，需要造就一種符合其自身發(fā)展規(guī)律的全新的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，構(gòu)筑一類(lèi)全新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織形式，形成一個(gè)激勵(lì)創(chuàng)新的文化環(huán)境氛圍。為此，世界各國(guó)特別是發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)行了堅(jiān)持不懈的努力，并形成了許多行之有效的各具特色的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。在眾多成功的發(fā)展模式中，科技園區(qū)以其獨(dú)特的空間布局形態(tài)、獨(dú)特的運(yùn)行管理機(jī)制和獨(dú)特的社會(huì)文化環(huán)境，成為發(fā)展高技術(shù)產(chǎn)業(yè)最為成功的模式和主流形態(tài)。自20世紀(jì)50年代美國(guó)首創(chuàng)“硅谷”科技園區(qū)以后，許多國(guó)家和地區(qū)紛紛效仿美國(guó)，在條件適宜、智力密集的地區(qū)開(kāi)辟科技園區(qū)，從而發(fā)展本國(guó)、本地區(qū)的高技術(shù)及其產(chǎn)業(yè)。科技園區(qū)作為一種新型的經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織形式，通過(guò)建立工業(yè)與大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)的聯(lián)系，通過(guò)科學(xué)研究和技術(shù)開(kāi)發(fā)，促使高技術(shù)成果迅速實(shí)現(xiàn)商品化、產(chǎn)業(yè)化和國(guó)際化，即：促使科技成果轉(zhuǎn)化為商品以獲得相應(yīng)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，在此基礎(chǔ)上形成高技術(shù)產(chǎn)業(yè)鏈，并且培育具有比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)參與國(guó)際分工和協(xié)作，在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中獲得國(guó)際比較利益。

由于各國(guó)各地區(qū)在社會(huì)制度、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)實(shí)力上存在差異，以及各園區(qū)發(fā)展處于不同階段，這就造成了世界各國(guó)各地區(qū)科技園區(qū)的具體管理模式和管理體制的差異。科技園區(qū)的管理模式是指包括政府、大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)三方的領(lǐng)導(dǎo)體制、內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制、機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理權(quán)限、管理方式、法規(guī)制度以及三者相互作用的關(guān)系，它是動(dòng)態(tài)與靜態(tài)有機(jī)結(jié)合的統(tǒng)一體。科技園區(qū)管理體制是指為進(jìn)行有效的管理而采取的關(guān)于科技園區(qū)組織機(jī)構(gòu)設(shè)置形式及其管理權(quán)限和職能范圍劃分的制度。通常可將科技園區(qū)的管理體制劃分為四類(lèi)：政府管理型管理體制、大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)管理型管理體制、公司管理型管理體制、協(xié)會(huì)管理型管理體制。

各國(guó)在科技園區(qū)的建設(shè)方面各具特色，其發(fā)展模式也千差萬(wàn)別，但它們的基本形態(tài)、特質(zhì)和功能大體上都是一致的。這主要包括：在一個(gè)特定區(qū)域內(nèi)，依托大學(xué)和科研院所，完善交通、通信等基礎(chǔ)設(shè)施，創(chuàng)建一個(gè)能吸引科技創(chuàng)業(yè)人才和高技術(shù)企業(yè)來(lái)此創(chuàng)業(yè)的“強(qiáng)引力場(chǎng)”——科技園區(qū)；該園區(qū)通過(guò)組建新型、高效、精干和廉潔的管理機(jī)構(gòu)，不僅行使某些政府行政職能，而且建有協(xié)調(diào)技術(shù)、金融、培訓(xùn)和市場(chǎng)等方面為企業(yè)咨詢(xún)和服務(wù)的機(jī)構(gòu)；園區(qū)還建有扶持技術(shù)創(chuàng)新和高技術(shù)創(chuàng)業(yè)的孵化器和創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新中心，以加速高技術(shù)商品化與產(chǎn)業(yè)化的過(guò)程；該園區(qū)不僅具有集聚創(chuàng)新要素和生產(chǎn)要素、創(chuàng)建高技術(shù)創(chuàng)新源和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)鏈的功能，而且賦有促使高技術(shù)輻射和擴(kuò)散、帶動(dòng)周?chē)貐^(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、促進(jìn)人與自然和諧的使命。這就使得科技園區(qū)成為發(fā)展高技術(shù)產(chǎn)業(yè)最為成功的模式和主流形態(tài)。

因此，江澤民同志1996年在亞太經(jīng)合組織（APEC）第四次領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議上對(duì)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)給予了高度的評(píng)價(jià)：“本世紀(jì)在科技產(chǎn)業(yè)化方面最重要的創(chuàng)舉是興辦科技工業(yè)園區(qū)。這種產(chǎn)業(yè)發(fā)展與科技活動(dòng)的結(jié)合，解決了科技與經(jīng)濟(jì)的難題，使人類(lèi)的發(fā)現(xiàn)或發(fā)明能夠暢通地轉(zhuǎn)移到產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。當(dāng)前，全世界近900家科技工業(yè)園區(qū)中，大約50%分布在亞太地區(qū)。它們對(duì)亞太經(jīng)合組織成員的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展正起著越來(lái)越大的作用。”

二、我國(guó)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)是制度創(chuàng)新的產(chǎn)物

20世紀(jì)90年代初，為了迎接世界新技術(shù)革命的挑戰(zhàn)，我國(guó)政府作出加速發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略決策，國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)應(yīng)運(yùn)而生。我國(guó)的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)，是指經(jīng)國(guó)務(wù)院或省級(jí)人民政府批準(zhǔn)建立，旨在促進(jìn)高新技術(shù)及其產(chǎn)業(yè)的形成和發(fā)展的特定區(qū)域。它以智力密集和開(kāi)放環(huán)境為依托，主要依靠我國(guó)的科技實(shí)力和工業(yè)基礎(chǔ)，同時(shí)借用一切可能的國(guó)外先進(jìn)科技資源、資金和管理手段，面向國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)，通過(guò)實(shí)施高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的優(yōu)惠政策和各項(xiàng)改革措施，創(chuàng)造局部?jī)?yōu)化環(huán)境，創(chuàng)造各種必需的條件，最大限度地解放和發(fā)展科技第一生產(chǎn)力，推進(jìn)科技產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，形成我國(guó)發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的基地，為在我國(guó)建立比較完整的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)體系打下基礎(chǔ)。

高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)在推動(dòng)我國(guó)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展上具有七大功能：一是建立和發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的基地；二是加速成果轉(zhuǎn)化和科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的示范區(qū)；三是深化改革和加快體制創(chuàng)新的試驗(yàn)區(qū)；四是實(shí)施科技興貿(mào)戰(zhàn)略和對(duì)外開(kāi)放的展示區(qū)；五是培養(yǎng)、造就高新技術(shù)企業(yè)和企業(yè)家的學(xué)校；六是用高新技術(shù)改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的輻射源；七是體現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代文明的新社區(qū)。

1991年以來(lái)，國(guó)務(wù)院先后共批準(zhǔn)建立了53個(gè)國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)。我國(guó)高新區(qū)基本上采取了“土地開(kāi)發(fā)、招商引資、創(chuàng)造環(huán)境、滾動(dòng)發(fā)展”的方式，以實(shí)現(xiàn)科技產(chǎn)業(yè)資源的不斷聚集和高新區(qū)發(fā)展原始資本的積累。我國(guó)高新區(qū)是制度創(chuàng)新的產(chǎn)物，其機(jī)構(gòu)設(shè)置與運(yùn)行管理充分體現(xiàn)了對(duì)傳統(tǒng)體制的突破。我國(guó)高新區(qū)管理體制具有下列基本特點(diǎn)：一是集中不同性質(zhì)機(jī)構(gòu)職能于一身。高新區(qū)一般設(shè)中國(guó)共產(chǎn)黨工作委員會(huì)、高新區(qū)管理委員會(huì)和開(kāi)發(fā)區(qū)投資開(kāi)發(fā)總公司。黨委、政府、企業(yè)三位一體。二是高級(jí)別干部配置。高級(jí)別指高新區(qū)管理機(jī)構(gòu)的層次是地廳級(jí)設(shè)置，其領(lǐng)導(dǎo)人地位甚至高于該城市所轄區(qū)縣。三是超級(jí)財(cái)政稅收安排。包括：國(guó)家財(cái)政將高新區(qū)新增稅收全部或部分返還，用于高新區(qū)建設(shè)和發(fā)展；對(duì)高新區(qū)內(nèi)的高新技術(shù)企業(yè)所得稅實(shí)行優(yōu)惠等。四是高管制授權(quán)安排。高新區(qū)在產(chǎn)業(yè)投資量審批、城市規(guī)劃、土地管制、環(huán)境管制、工商管制等方面，都有很大的權(quán)力。高新區(qū)管理當(dāng)局可以在高授權(quán)之內(nèi)調(diào)配人員、財(cái)力、土地，并制定相關(guān)法規(guī)和區(qū)域政策，并利用其特殊地位，自行創(chuàng)立規(guī)制。五是高新區(qū)管理體制的微觀層面也保持高度創(chuàng)造性和靈活性。其招商、建設(shè)以及服務(wù)等重要環(huán)節(jié)的組織分工和部門(mén)設(shè)置，高度靈活，表現(xiàn)出較大的區(qū)域差異。

在這種管理體制推動(dòng)下，建區(qū)以來(lái)，我國(guó)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)得到了超常規(guī)的發(fā)展（主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)上升了100多倍，年平均增長(zhǎng)率近70%），取得了舉世矚目的成就。我國(guó)高新區(qū)在發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)和科技體制改革方面，做出了積極的貢獻(xiàn)，探索出一條具有中國(guó)特色的發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的道路。另一方面，按照國(guó)家對(duì)高新區(qū)發(fā)展的要求來(lái)看，目前高新區(qū)還存在若干問(wèn)題，如全國(guó)高新區(qū)發(fā)展不平衡、相當(dāng)一部分高新區(qū)產(chǎn)業(yè)趨同及自主創(chuàng)新能力薄弱、許多高新區(qū)的綜合改革出現(xiàn)弱化甚至體制復(fù)歸的現(xiàn)象等。在某種意義上甚至可以說(shuō)，國(guó)家高新區(qū)取得的成就在很大程度上是依靠土地開(kāi)發(fā)、優(yōu)惠政策和廉價(jià)勞動(dòng)力取得的，而不是依靠增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力、提升綜合競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力取得的。

三、我國(guó)高新區(qū)管理機(jī)構(gòu)和管理體制的改革探索

建設(shè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制和科技體制改革的重要成果，是符合中國(guó)國(guó)情的發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的有效途徑。我國(guó)的高新區(qū)也因此成為科技創(chuàng)新的重要載體。但在新的條件下，高新區(qū)必須深化體制機(jī)制改革，適應(yīng)高新區(qū)發(fā)展和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求。

1．我國(guó)高新區(qū)管理機(jī)構(gòu)和管理體制深化改革的重要趨向

目前，我國(guó)絕大多數(shù)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)主要采取派出機(jī)構(gòu)型管理體制，推行封閉式管理、滾動(dòng)式發(fā)展。高新區(qū)管委會(huì)作為當(dāng)?shù)厥屑?jí)政府的派出機(jī)構(gòu)進(jìn)行封閉式管理。由于國(guó)情不同，我國(guó)高新區(qū)的建設(shè)與發(fā)展走了一條與美國(guó)硅谷、歐洲科學(xué)園以及我國(guó)臺(tái)灣新竹科學(xué)工業(yè)園不同的發(fā)展道路。在國(guó)家沒(méi)有專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政投入，尚未建立國(guó)家采購(gòu)政策，也沒(méi)有形成風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)制，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制極不完善的情況下，絕大多數(shù)高新區(qū)在創(chuàng)建初期不得不采取依靠國(guó)家和地方優(yōu)惠政策，土地開(kāi)發(fā)、負(fù)債經(jīng)營(yíng)、招商引資、滾動(dòng)發(fā)展的策略，實(shí)現(xiàn)原始資本的積累和產(chǎn)業(yè)資源的聚集，形成高新區(qū)發(fā)展的良性循環(huán)，完成高新區(qū)的初建時(shí)期的任務(wù)。因此，這種管理體制在國(guó)家級(jí)高新區(qū)創(chuàng)建初期有其必然性和合理性，它也初步形成了精干高效的運(yùn)作方式。迄今為止，90%左右的國(guó)家級(jí)高新區(qū)仍然實(shí)行派出機(jī)構(gòu)型管理體制。但是，這類(lèi)高新區(qū)管委會(huì)沒(méi)有人大機(jī)構(gòu)和政協(xié)機(jī)構(gòu)，沒(méi)有獨(dú)立的法律地位和行政執(zhí)法權(quán)。而且，當(dāng)高新區(qū)將最初所劃定的5平方千米左右開(kāi)發(fā)范圍內(nèi)的土地全部開(kāi)發(fā)完畢，不僅需要滾動(dòng)開(kāi)發(fā)，不斷擴(kuò)大土地開(kāi)發(fā)范圍，還需要進(jìn)行“二次創(chuàng)業(yè)”，實(shí)施滾動(dòng)發(fā)展，需要承擔(dān)大量的政府公共服務(wù)和社會(huì)管理的職能。發(fā)展到這一階段，許多高新區(qū)或開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)際上已成為一級(jí)政府，已行使一級(jí)政府的職能，僅僅沒(méi)有這一稱(chēng)呼而已。例如無(wú)錫新區(qū)、蘇州工業(yè)園區(qū)等。

因此，按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的管理體制和具有明確的法律地位和社會(huì)管理職能就構(gòu)成了我國(guó)高新區(qū)管理機(jī)構(gòu)和管理體制改革和發(fā)展的一對(duì)基本矛盾。如何形成一個(gè)既按新體制、新機(jī)制運(yùn)行，又具有明確的法律地位和社會(huì)管理職能的高新區(qū)管理機(jī)構(gòu)和管理體制，就成為高新區(qū)管理機(jī)構(gòu)和管理體制改革的重要趨向。

我們應(yīng)當(dāng)看到，科技創(chuàng)新與制度創(chuàng)新兩者之間是一種統(tǒng)一的、相互作用的互動(dòng)關(guān)系，它們具有互補(bǔ)性。制度創(chuàng)新是科技創(chuàng)新的內(nèi)在條件和保障要求，一定的科技創(chuàng)新總是要求一定的制度創(chuàng)新與之相適應(yīng)。反之，制度創(chuàng)新對(duì)科技創(chuàng)新有著很強(qiáng)的反作用，規(guī)范穩(wěn)定的制度環(huán)境具有引導(dǎo)激勵(lì)科技創(chuàng)新的作用，而不規(guī)范不穩(wěn)定的制度對(duì)科技創(chuàng)新具有破壞作用。而且，在兩者的相互關(guān)系中，制度是比知識(shí)與技術(shù)更為持久和深遠(yuǎn)的因素。制度變遷、體制與機(jī)制的變革是科技創(chuàng)新與科技進(jìn)步的原因；而科技進(jìn)步與科技創(chuàng)新也必將對(duì)制度變遷與制度創(chuàng)新起到推動(dòng)作用。因此，科技進(jìn)步和科技創(chuàng)新是決定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要因素，但不是唯一的因素。現(xiàn)階段，如果要進(jìn)一步加快高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展，必須依靠體制創(chuàng)新和科技創(chuàng)新，實(shí)行“二次創(chuàng)業(yè)”，強(qiáng)化功能建設(shè)，營(yíng)造吸引優(yōu)秀科技人員和經(jīng)營(yíng)管理者創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的良好環(huán)境，增強(qiáng)高新區(qū)的自主創(chuàng)新能力，使高新區(qū)成為科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展重要基地，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮輻射和帶動(dòng)作用。但如果我們僅僅強(qiáng)調(diào)科技創(chuàng)新，不從克服政府宏觀管理、制度安排、政策供給、激勵(lì)機(jī)制等方面的缺陷著眼去解決體制和機(jī)制問(wèn)題，其結(jié)果往往會(huì)差強(qiáng)人意，勞而無(wú)功。在一定意義上，有利于高新技術(shù)以及相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度安排才是推進(jìn)技術(shù)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最強(qiáng)大的動(dòng)力。只有解決了制度安排、制度結(jié)構(gòu)與制度變遷的問(wèn)題，即制度創(chuàng)新問(wèn)題，才能更好地推動(dòng)科技創(chuàng)新，推動(dòng)高新技術(shù)及其產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

正如江澤民同志2002年2月在全國(guó)人代會(huì)上海代表團(tuán)的講話(huà)中所指出：“科技創(chuàng)新是生產(chǎn)力的重要變革，體制創(chuàng)新是生產(chǎn)關(guān)系的重要變革，把這兩種變革結(jié)合起來(lái)，把這兩個(gè)方面都搞好，我國(guó)經(jīng)濟(jì)就會(huì)更好地持續(xù)發(fā)展。”由于科技進(jìn)步與科技創(chuàng)新是一個(gè)極為活躍、迅速變化的過(guò)程，相對(duì)而言，制度變遷與制度創(chuàng)新則比較遲緩和滯后。因此，在經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展、社會(huì)不斷轉(zhuǎn)型的階段，一定要不斷變革生產(chǎn)關(guān)系，才能適應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展；一定要不斷探索制度創(chuàng)新，才能促進(jìn)科技創(chuàng)新。對(duì)我國(guó)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)特別是浦口園區(qū)來(lái)說(shuō)，當(dāng)務(wù)之急是要大力推進(jìn)制度創(chuàng)新。通過(guò)制度創(chuàng)新，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2．我國(guó)高新區(qū)管理機(jī)構(gòu)和管理體制改革所形成的類(lèi)型

通過(guò)深化改革的實(shí)踐，我國(guó)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)和管理體制改革的探索大致形成了以下三種類(lèi)型：

第一，區(qū)政合一型管理體制，推行互補(bǔ)式管理。進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)國(guó)家級(jí)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)特別是沿海地區(qū)的高新區(qū)，其發(fā)展已由科技園區(qū)向科技新城演變，規(guī)模逐漸擴(kuò)大，面積不斷增加，功能逐步完善。國(guó)家高新區(qū)進(jìn)入“二次創(chuàng)業(yè)”階段，發(fā)展目標(biāo)要從原來(lái)比較單純的經(jīng)濟(jì)功能區(qū)向適宜創(chuàng)業(yè)發(fā)展和生活居住的新城區(qū)轉(zhuǎn)變，從以往偏重追求經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)向注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、促進(jìn)城市化，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化的全面發(fā)展，提高人民群眾生活水平的目標(biāo)轉(zhuǎn)變。因此，高新區(qū)發(fā)展逐步由以開(kāi)發(fā)建設(shè)為主轉(zhuǎn)向城市化的社會(huì)管理和公共服務(wù)，高新區(qū)承擔(dān)起更多的政府管理職能。高新區(qū)發(fā)展的實(shí)踐，呼喚著管理體制改革，實(shí)行高新區(qū)和行政區(qū)“區(qū)政合一”的管理體制已成為歷史發(fā)展的必然趨勢(shì)。從我國(guó)東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)（如蘇州新區(qū)、常州新區(qū)、青島嶗山區(qū)等）的實(shí)踐來(lái)看，當(dāng)科技園區(qū)發(fā)展到一定階段，必然會(huì)從以產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)為主、以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主向新城區(qū)建設(shè)為主、二三產(chǎn)業(yè)并重發(fā)展、并以社會(huì)公共服務(wù)和法治管理為主、以構(gòu)建和諧社會(huì)為主轉(zhuǎn)化，將科技園區(qū)開(kāi)發(fā)與新城區(qū)建設(shè)相結(jié)合，從科技園區(qū)邁向科技新城。這既是江蘇人民在“兩個(gè)率先”實(shí)踐中的探索與創(chuàng)新，也是我國(guó)科技園區(qū)發(fā)展的必由之路。“區(qū)政合一”的管理體制，實(shí)施“兩塊牌子、一套班子”，但職能相對(duì)分開(kāi)的管理。高新區(qū)管委會(huì)的工作重心是高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)高新技術(shù)化，重點(diǎn)負(fù)責(zé)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新、招商引資、土地集約利用等經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的事務(wù)；區(qū)政府重點(diǎn)負(fù)責(zé)拆遷、勞保、“三農(nóng)”問(wèn)題等社會(huì)方面的事務(wù)。兩方面錯(cuò)位發(fā)展，整合資源，形成整體優(yōu)勢(shì)。資源、利益共享，風(fēng)險(xiǎn)、壓力共擔(dān)。著力發(fā)揮高新區(qū)在政策、科技和產(chǎn)業(yè)等方面的溢出效應(yīng)，提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)換代，輻射帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

第二，政策引導(dǎo)型管理體制，推行開(kāi)放式管理。在某些創(chuàng)新資源豐富、市場(chǎng)機(jī)制發(fā)育良好的地區(qū)（如北京、上海、深圳等地），已形成政策引導(dǎo)型管理體制，推行開(kāi)放式管理。高新區(qū)通常由分布在全市若干園區(qū)組成，其管委會(huì)往往是一個(gè)虛擬概念，沒(méi)有行政管理職能，僅負(fù)責(zé)高新區(qū)各項(xiàng)方針、政策的制定和協(xié)調(diào)，為全市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供決策參考。各園區(qū)的管委會(huì)也沒(méi)有行政管理職能，具體事務(wù)由各園區(qū)所屬區(qū)政府的條線部門(mén)進(jìn)行管理。在各個(gè)園區(qū)內(nèi)還設(shè)有經(jīng)營(yíng)服務(wù)機(jī)構(gòu)，可為高新園區(qū)內(nèi)的企業(yè)提供政策、法律、物業(yè)管理、財(cái)務(wù)、信息各方面的服務(wù)以及其他配套服務(wù)；同時(shí)還負(fù)責(zé)組織高新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、招商引資、物業(yè)開(kāi)發(fā)等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。這類(lèi)管理體制，實(shí)際上介于硅谷管理體制與區(qū)政合一管理體制之間：管委會(huì)的虛擬性和經(jīng)營(yíng)服務(wù)機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)性同硅谷類(lèi)似，區(qū)政府條線部門(mén)對(duì)園區(qū)內(nèi)項(xiàng)目及土地審批、工商注冊(cè)、企業(yè)監(jiān)管等方面的管理則類(lèi)似于區(qū)政合一的管理體制。

第三，區(qū)政整合型管理體制，推行聯(lián)動(dòng)式管理。為實(shí)施跨江發(fā)展戰(zhàn)略，南京市根據(jù)生產(chǎn)力發(fā)展的要求，于2007年1月改革調(diào)整駐區(qū)市屬單位管理體制，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)行政區(qū)與開(kāi)發(fā)園區(qū)的體制整合。其主要內(nèi)容目前有三條：一是高新區(qū)與浦口區(qū)之間保持現(xiàn)行體制不變，適當(dāng)擴(kuò)大領(lǐng)導(dǎo)班子成員交叉任職。二是建立行政區(qū)與高新區(qū)利益、政策共享機(jī)制。鼓勵(lì)行政區(qū)大力支持高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，高新區(qū)新增的稅費(fèi)收入與浦口區(qū)實(shí)行按比例分成；鼓勵(lì)高新區(qū)扶持行政區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，可在行政區(qū)內(nèi)建高新技術(shù)特色產(chǎn)業(yè)園，所形成的收益實(shí)行按比例分成。三是實(shí)行園區(qū)對(duì)口幫扶鎮(zhèn)街模式。根據(jù)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的原則，浦口區(qū)盤(pán)城鎮(zhèn)由高新區(qū)負(fù)責(zé)，實(shí)行以產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持為主體的經(jīng)濟(jì)社會(huì)定點(diǎn)對(duì)口統(tǒng)籌幫扶和管理。

如果對(duì)以上三種管理體制改革的模式略加評(píng)論的話(huà)，第一種模式代表了目前我國(guó)高新區(qū)由封閉式向開(kāi)放式過(guò)渡的一種趨勢(shì)。它一方面可以發(fā)揮出目前我國(guó)高新區(qū)的政策優(yōu)勢(shì)和體制活力，另一方面可以充分運(yùn)用政府的管理職能和資源優(yōu)勢(shì)，實(shí)施互補(bǔ)式管理，推進(jìn)高新區(qū)和行政區(qū)的共同發(fā)展。第二種模式折射了世界科技工業(yè)園區(qū)的管理體制和管理機(jī)構(gòu)的取向，它在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的框架下實(shí)施開(kāi)放式管理，也是“小政府、大社會(huì)”在高新區(qū)管理體制中的一個(gè)投影。但它對(duì)整個(gè)社會(huì)的要求較高，要求科技資源豐富、市場(chǎng)機(jī)制完善、創(chuàng)新環(huán)境良好、服務(wù)體系健全。它代表了高新區(qū)管理體制的未來(lái)發(fā)展方向。第三種模式是一種漸進(jìn)式改革的路子，一方面它想保持現(xiàn)行體制不變，力圖維護(hù)穩(wěn)定，以避免震蕩，避免傷筋動(dòng)骨，避免發(fā)展的波動(dòng)；另一方面，它又力圖整合現(xiàn)有體制，克服現(xiàn)有體制所帶來(lái)的利益沖突。其優(yōu)點(diǎn)是比較穩(wěn)健，逐步過(guò)渡，逐步發(fā)展，避免大起大落；其不足之處在于并未能從根本上消除原有管理體制的弊端。

參考文獻(xiàn)：

［1］鄒樹(shù)彬. 2003年北京市區(qū)縣人大代表競(jìng)選［Ｍ］3.

責(zé)任編輯：浩 宇