對公路供給和收費問題的探討

摘要：公共產品的供給是目前學術界討論的熱門話題，公路作為準公共產品。它的供給和收費問題也備受關注。公共物品提供方式，傳統上是政府直接負責公共物品的提供和生產，使得政府承擔了越來越多的對經濟活動的規制、干預和生產功能，政府規模越來越龐大，而財政開支的規模也與日俱增。根據公共產品的不同屬性和特征，安排公共產品的多元供給制度。使各種公共產品的需求與供給平衡，公決效率最優。政府必須對某些涉及國計民生、國家安全、公民基本權利與利益的純公共物品予以提供，但同時可以通過多種組織形式，利用市場資源配置和私營部門的經營與技術優勢，有效地生產各種不同性質的準公共物品，這樣既滿足公平價值，又滿足效率價值，并降低公共財政的支出規模，提高公眾滿意度。

關鍵詞：公共產品 準公共產品 非排他性 非競爭性 公路收費

在現代社會中，公共產品變得越來越重要。由于公共產品的非排他性和非競爭性，市場無法有效提供，于是提供公共產品就成為每一個政府的職責。但是這并不意味著由政府提供公共產品是高效的。政府的內在機制決定了在提供公共產品過程中。存在政府行為擴張。進而導致政府失靈。為了盡量減少和避免政府失靈，我們必須對政府行為做出嚴格限制，同時引入市場機制。只有政府和市場的合理分工，才能有效提供公共產品。

一、公共產品

公共產品是具有非排他性和非競爭性的物品。按照公共產品的供給、消費、技術等特征，依據公共產品排他性、非競爭性的狀況，公共產品可以被劃分為純公共產品和準公共產品。純公共產品一般具有規模經濟的特征。純公共產品消費上不存在“擁擠效應”，不可能通過特定的技術手段進行排他性使用，否則代價將非常高昂。國防、國家安全、法律秩序等屬于典型的純公共產品。準公共產品的范圍十分廣泛，它介于私人產品和純公共產品之間。相對于純公共產品而言，它的某些性質發生了變化。一類準公共物品的使用和消費局限在一定的地域中，其受益的范圍是有限的，如地方公共產品(并不一定具有排他性)；一類準公共產品是公共的或是可以共用的。一個人的使用不能夠排斥其他人的使用。然而，出于私益，它在消費上卻可能存在著競爭。由于公共的性質，產品使用中可能存在著“擁擠效應”和“過度使用”的問題，這類物品如地下水流域與水體資源、牧區、森林、灌溉渠道等。另一類準公共產品具有明顯的排他性。由于消費“擁擠點”的存在，往往必須通過付費才能消費。它包括俱樂部物品、有線電視頻道和高速公路等。

公共產品的提供方式，傳統上是政府直接負責公共物品的提供和生產，使得政府承擔了越來越多的對經濟活動的規制、干預和生產功能。政府規模越來越龐大。而財政開支的規模也與日俱增。但是，政府在經歷了擴張性財政政策帶來的一個時期的經濟繁榮之后，制度安排的效用遞減和傳統官僚體制內在的弊病。使得自身無法經濟、有效地提供公共產品，存在著過度提供公共產品、財政赤字負擔過重和無法迅速回應公眾多元化需求等諸多問題。要求政府選擇更為有效的供給制度安排。公共產品理論認為，根據公共產品的不同屬性和特征，安排公共產品的多元供給制度，使各種公共產品的需求與供給平衡。公決效率最優。政府出于對憲法、法律的遵從和滿足公民基本權利與公平分配的需要，它必須對某些涉及國計民生、國家安全、公民基本權利與利益的純公共產品予以提供，但同時可以通過多種組織形式，利用市場資源配置和私營部門的經營與技術優勢，有效地生產各種不同性質的準公共產品。這樣既滿足公平價值，又滿足效率價值，并降低公共財政的支出規模，提高公眾滿意度。

公路是具有準公共產品特征的混合產品。公路收費產生的經濟原因是為了降低擁擠成本。增進社會福利，主要通過明確界定產權，通過價格調節機制增加公共產品有效供給。公共產品異化演繹成為私人產品的問題。而具有競爭性、排他性特征的私人產品，由私人提供比由政府提供更有效率，因為在完全競爭市場中，價格是確定資源配置的唯一標準。設置收費公路問題。實質上是通過價格調節機制增加有效供給，從而增進整個社會福利的問題。

二、目前公路收費現狀

收費公路發展初期，大都是在經濟較發達、承受能力較強的東南沿海地區，修建少數高等級的封閉式收費公路。從而提高了車輛通行效率，改善了交通堵塞狀況，社會各方面對收費公路反映總體上是好的。上世紀90年代初，由于國內民間資本尚沒有積累到足以承建公路等基礎設施項目，引進國外資金相關政策尚不完善等原因，在社會主義市場經濟體制尚未建立前。作為一種過渡措施，由政府交通主管部門直接貸款修建并經營收費公路并沒有引起過多爭論。但隨著收費公路數量的急劇膨脹，特別是一些地方對開放式二級及以下公路實行收費，或先收費后修路，或將既有免費公路轉讓實行收費，加之收費站點設置過多、過濫，收費期限模糊不清，社會各界對收費公路政策的非議與日俱增，反映強烈。

不少地方和行業的行政機關，在提供包括建設公路在內的這樣一些公共產品的時候，巧立項目，大肆收費，似乎每建一條公路都離不開收費，每一次收費都要完全按照投入產出和利潤的商業標準來確定。行政機關收完了還要轉讓公路經營權，再讓企業商人們來接著收。收費標準越定越高，不同地方互相攀比，5元、10元、60元、幾百元等，沒完沒了；或者是這條路的費用收夠了，再接著用這條路的收費補其他路的建設資金，一條路能養好幾條路。還美其名曰“公路投資和建設的良性循環”等等。公共利益和政府職能被完全丟在了一邊，商業利益和經濟指標成為了行政管理和提供公共產品的核心。政府應既是全社會組織者和公共利益代表者，同時也是產品供應商和服務供應商。

政府向全社會提供公共產品和公共服務，在特定條件下也不是完全不可以收取一定的費用。比如，在公路建設方面，由于我國公路建設是在較低的起點上起步的。在國家財力嚴重不足，“瓶頸”制約日益嚴重的情況下。國務院才在1984年出臺了“貸款修路，收費還貸”政策，允許一定的收費。但是，這種收費只是解決突出矛盾或燃眉之急而不得已采取的措施，不是也不應當是一項長期的和正常的國策。更不是有些人所誤解的那樣，是市場經濟體制下政府運作的基本模式和方向。正確的觀念和做法應當是：政府提供公共產品和公共服務的收費，應當是不得已的措施，是最后選擇，能不收費就不要收費，要還利于社會、還利于民；另外，這種收費措施是臨時性的和過渡性的，不是也不應當是長期的或需要大力發展的措施。而且。這種收費并不具有無限擴大范圍和項目的任意性。不要錯誤地把不得已的部門和行業收費，當成了改革發展的方向。向其他更多更廣的范圍拓展(公共廁所經營權拍賣、城市經營概念的大肆宣揚等)；即便是允許收費，也不能完全按照商業標準進行。不能忽視政府的責任和投入。在社會主義市場經濟體制已經基本建立和進入小康社會的今天，政府的財政收入應當更多地拿來為全社會提供公共產品和公共服務，尤其是在那些商人們不愿意做和不宜由商人們做的領域。

三、改革建議

(一)控制收費公路總規模膨脹勢頭

從完善法律法規、改革收費公路現行經營管理體制著手，分清政府與市場的責任，改革“收費公路雙軌制”。取消政府還貸收費公路。政府完全退出盈利性、競爭性公路投資建設領域。政府通過稅收、行政規費形成的財政性資金，應投入免費公路建設，為全體公民提供更多的公共產品。要出臺禁止將免費公路改為收費公路，禁止將免費公路作為國有股份上市融資修建新的收費公路的規定。經濟發達地區產生擁擠的公路，應通過鼓勵民間資本修建收費公路。這樣可以充分發揮政府和市場兩方面在公路建設中各自優勢，改善路網布局。逐步將收費公路總規模控制在社會經濟承受能力范圍之內。

(二)建立收費公路收費標準審批制度

在收費公路可行性研究階段，要重點解決長遠規劃和車流量的預測問題，政府價格主管部門要介入收費公路可行性研究。改革公路建成后按會計成本核定價格的“倒逼”定價機制。在政府規劃指導下，由中介機構提出可行性研究報告。由政府價格主管部門和交通主管部門根據預測和分析核定并公布建成后政府許可收費標準和收費期限，再通過對社會公開招標方式選擇經營業主。如果經營者認為無利可圖，政府可以在減讓征地拆遷費用和土地租金方面給予相應的優惠政策，以鼓勵民間資本投入。業主與政府的經濟合同一旦簽訂，沒有正當理由，收費標準和期限不得隨意變更。

(三)建立收費公路投資管理成本監測系統

對全國收費公路平均投資成本和平均管理成本進行適時監測和分析，定期在網絡上公開所有收費公路投資和管理成本，為主管部門預審批收費標準提供可供借鑒的比選信息。另外。政府價格主管部門要充分利用成本監測系統和價格聽證等手段，消除核定價格過程中的信息不對稱性，以充分調動社會各方面力量監管收費公路價格的積極性，提高價格決策的透明度和科學性。

(四)依法清理整頓現行的收費公路站點

對收費公路的設置條件、投資回報、成本、經營管理成本費用核算、經營期限、集資貸款利率計算、計費公式、制定或調整收費標準辦法和程序作出詳盡、可操作的規定，實現依法治價，減少定價過程中的盲目性和隨意性，把價格監管納入規范化、法制化軌道。對現行不符合規定設置的收費站點和已經償還完貸款本息并取得合理回報的公路收費站，一律撤銷。對車流量偏小，根本無法償還集資貸款的政府還貸收費公路，也要撤銷收費站點，可利用養路費節余和依法征收的政府規費，分年償還銀行貸款和集資本息。對經營性收費公路。要嚴格按照批準的收費期限執行。不得隨意延長收費期限，也不得借轉讓之機變相延長收費期限。要采取標本兼治辦法。解決收費公路發展中存在問題。

總之。要從三個方面改革：要降低收費管理成本。1、理順收費公路管理體制，正確界定政府在收費公路管理上的職責。2、合理設置管理機構。建設科學的收費系統(如采用非接觸式IC通行卡)，提高收費系統自動化程度，盡可能精簡收費人員，降低收費成本；3、對現在已經開始收費的公路，應盡快建立運營商的淘汰機制，重新公開選聘公路管理單位，讓成本最低者進入市場。更加重要的是，要防止車輛通行費外流，真正做到取之于路，用之于路。

要研究降低收費標準過高的政策措施。不能以投資額的多少來確定收費標準，而要充分考慮公路的技術等級以及其向社會所能提供的服務水平，合理確定收費標準。寧肯年限長一些，也要把過高的收費標準降下來。

要減少收費站點，規范經營權轉讓行為。要繼續做好公路收費站點清理工作，凡是不符合規定的收費站點，必須堅決撤銷，不容動搖。要規范經營權轉讓，避免低價轉讓，并著力解決轉讓后的后續管理問題。