美日等國的食品監管模式

近年來，食品安全問題已成為全球關注的焦點，各國都在下大力氣加強食品安全監管工作。美日等國完善法律法規體系、統一高效監管體制的成功實踐值得借鑒。

美國：多層次“一攬子”監管

從19 世紀末到20世紀初，美國陸續通過了多項關于食品的單項法律，并就防腐劑和色素對健康的影響進行專門研究。1938年國會通過的《食品、藥品和化妝品法》沿用至今，是此后出臺的各種食品安全專門法規的基礎，此外還有《食品質量保護法》、《公共衛生服務法》、《聯邦肉類檢查法》、《禽肉制品檢查法》和《蛋制品檢查法》等；針對添加劑、嬰兒食品等特殊食品，還有《食品添加劑修正案》、《色素添加劑修正案》和《嬰兒食品配方法》。這些法律提供了食品安全的指導原則和具體操作標準與程序，使食品質量的各環節監管、疾病預防和事故應急反應都有法可依。

美國的食品安全監管體系分為聯邦、州和地區3個層次，主要監管機構有20多個。在聯邦層面上，負責食品安全的機構主要有：衛生與公眾服務部下屬的食品和藥物管理局（FDA）以及疾病控制和預防中心(CDC)，農業部下屬的食品安全和檢驗局(FSIS）以及動植物衛生檢驗局，還有環境保護署（EPA）與全國海洋和大氣管理局。州和地區機構的職責是配合聯邦機構執行各種法規，檢查轄區內的食品生產和銷售點。

在這些監管部門中，FDA的管轄范圍最寬，涉及肉類和家禽以外的所有食品。肉類、家禽和相關產品由FSIS負責；EPA監管飲用水的安全性以及食品中的農藥殘留問題；海洋和大氣管理局監管魚類和其他海產品的衛生狀況；CDC監管所有食源性疾病的調查和防治。

聯邦機構實行垂直管理方式，對于管轄范圍內的事務實行從上到下的“一攬子”管理，如FDA和FSIS對各種食品實行的是“從農田到餐桌”的全程監管，CDC對食源性疾病則是從預防、治療直至后期研究負責到底。這種管理方式避免了各個環節之間的脫漏或重復，防止管理缺位導致一個環節出現問題就影響到整個食品行業。

食品和藥物管理局有數千名科學家從事食品安全研究，包括化學家、微生物學家、流行病學家等；另外還有眾多專門檢查人員，進駐飼養場、食品生產廠、銷售點等地進行檢查，從原料供應、生產、流通、銷售和售后等各個環節進行全方位監管，確認其生產過程符合法規、食品標簽內容正確無誤，防止不安全食品流入市場，或不準確的標簽誤導消費者，造成健康隱患。

美國政府還充分利用網絡優勢為消費者提供食品安全信息，幫助公眾預防食品安全事故。聯邦政府專門設立了一個“政府食品安全信息”門戶網站，通過該網站，消費者可以鏈接到與食品安全相關的各個站點，查找到準確、權威并及時更新的信息。

美國食品問題的管理和追查比較容易，因為生產企業都是大企業，沒有作坊式的小廠。以前美國的屠宰場有數千家，現在經整合后只有13家，幾乎壟斷了市場供應的所有牛肉和大部分豬肉。一旦出現問題，相關企業根本無法逃脫懲罰。幾年前，美國曾出現漢堡包致人死亡的事件。后根據快餐店所用牛肉餡包裝盒上的編號，執法者追查到牛肉生產廠和屠宰場，確認是屠宰場工人失誤導致牛肉受污染。

在美國，若被查出食品安全有問題，生產商或銷售商都會受到處罰，且要花巨額費用召回相關食品。例如1998年美國出現受污染的熱狗致人死亡事件，熱狗生產企業為此關閉部分工廠，并花費幾千萬美元召回產品。

嚴厲的處罰和有效的食品來源追溯機制，對食品企業形成有力的威懾。上有嚴格監管，下有激烈競爭，造假行為將給企業帶來滅頂之災。因此，美國近年來雖然時有食品安全事故發生，但大都是疏忽導致的意外，奸商故意造假、摻毒的行為沒有容身之地。

除政府機構外，民間團體也是食品安全監管的重要力量。2006年6月，一個名為“公眾利益科學中心”的團體，起訴肯德基使用反式脂肪含量高的烹調油，促使反式脂肪成為媒體關注的熱點，并引來監管機構介入。后來，肯德基和其他快餐店很快宣布停止使用反式脂肪。

歐盟：“從農田到餐桌”全程監控

歐盟為統一并協調內部食品安全監管體制，30多年來先后制定了20多部食品安全方面的法規，形成比較完整的法律法規體系。從2000年頒布的《食品安全白皮書》到2002年生效的《食品基本法》，歐盟進一步在食品安全立法領域確定了一系列基本的原則和理念，在此基礎上，逐步建立起一套較為完善的食品安全法律體系。

2006年，歐盟開始實施新的《歐盟食品及飼料安全管理法規》，進一步簡化并加強了現行的食品安全監管機制，依法賦予歐盟委員會全新的管理手段，保證了歐盟實行更高的食品安全標準。

在整套法律法規體系中，《食品安全白皮書》是歐盟及各成員國完善食品安全法律法規體系和管理機構的基本法規。各成員國根據歐盟的統一法令，相繼制定和修改完善了涵蓋所有食品類別和食物鏈各環節的法律制度。

上世紀90年代，歐盟先后出現瘋牛病、口蹄疫等動物性疾病。為對食品安全進行統一監管，歐盟委員會于2002年1月正式成立了歐洲食品安全管理局(EFSA），負責對“從農田到餐桌”全過程的食品安全進行監控。

歐洲食品安全管理局是歐盟的直屬機構，下設管理委員會、9個風險評估小組、6個專門的科學小組以及信息發布機關等，經費完全由歐盟預算提供，從而在源頭上保證了安全監督的公正與透明。歐洲食品安全管理局不直接制定規章制度，只監督整條食物鏈，其主要工作是對食品安全進行風險評估，同時將評估結果向社會公布。

在歐洲食品安全管理局的督導下，一些歐盟成員國也對原有的監管體制進行了調整，將各自國家的食品安全監管集中到了一個主要部門。如德國于2001年將原糧食、農業和林業部改組成消費者權益保護、食品和農業部，接管了衛生部的消費者保護和經濟技術部的消費者政策制定職能，對全國食品安全實行統一監管，并于2002年設立聯邦風險評估研究所以及聯邦消費者保護和食品安全局兩個專業機構，各州、大區和市政府也都設立了負責食品安全的監管部門，從而形成了全國統一的監管體系。

歐盟委員會在《食品安全白皮書》中具體解釋說，保證“從農田到餐桌”全過程絕對安全最為有效的辦法是：對各個環節涉及的每個單位和個人都規定具體的責任制。

對于農業生產者，他們的行為是食品安全的第一道防線，歐盟委員會要求他們對農產品的衛生安全直接負責，其中包括種植者要嚴格按照安全標準選擇和使用農藥，保證農藥殘留不超標；飼養者要嚴格按照規定選擇飼料，切實遵守動物防疫檢疫制度，保證動物健康。

對于食品加工者，他們必須嚴格按照食品加工衛生管理規定從事加工生產。歐盟委員會稱，一些歐洲國家，特別是德國、法國、意大利、奧地利、荷蘭、比利時等國的食品加工企業大多屬于中小型企業，規模不大，卻有自己的一套傳統做法。因此，歐盟的一些措施在這類企業中落實起來相對比較困難，這就要求制定一套切實可行的管理條例，完善衛生監督管理體制，以便既能維護各國傳統飲食文化的多樣性，又能保障這些企業加工生產食品的衛生安全。

對于管理者，歐盟委員會要求各國成立專門的食品安全監督和指導機構，定期對食品生產企業進行衛生檢查，協助中小型企業分析化驗新產品的安全指數，對存在問題的產品執行封存、銷毀和停止生產等措施。歐盟委員會指出，食品安全監督機構的作用不應僅僅局限在對企業進行定期檢查，還應包括積極扶持企業，及時給企業提供科技信息和講解歐盟的有關政策，幫助它們提高衛生生產水平，推動歐盟政策的貫徹落實。

消費者本身也要對自己的飲食安全負責。歐盟委員會表示，再嚴格的措施也不能100%保證沒有疏漏，這就需要消費者加強自身保護。消費者是整條食物鏈的最后一個環節，保障食品安全必須要消費者直接參與。

歐盟設有食品和飼料快速預警系統，其通報的信息分為兩種：一是預警通報。當具有風險的食品或飼料已上市，需立即采取行動時，由首先發現這種情況并已采取相應措施（如撤出或召回）的成員國發出預警通報；二是信息通報。對于已確認存在風險，但其他成員國不必采取緊急措施的食品或飼料（還未進入其市場）進行信息通報。信息通報主要針對歐盟已檢驗并拒絕入境的產品。一般情況下，歐盟每周發布一次預警和信息通報。

此外，還建立有食品追溯制度。該制度是為了實現對食品“從農田到餐桌”整個過程的有效控制，保證食品質量安全。監管機關如發現食品存在問題，可以通過電腦記錄很快查到食品的來源。

在德國，食品追溯制度應用的一個典型便是為雞蛋編碼。為確保質量，每個雞蛋上都印有一串編碼，這些編碼就像是雞蛋的“身份證”，根據它能查出雞蛋來自哪國、哪地和哪個飼養場。如果雞蛋質量出現問題，有關部門可以一直追查到飼養場或雞籠。

2004年，英國食品標準局在對超市食品進行檢測時發現，一些品牌的辣椒粉已被可能致癌的色素“蘇丹紅一號”污染。食品標準局緊急責令全國各大超市和商店下架召回被懷疑含有此色素的食品達570多個品牌。這一事件成為英國歷史上規模最大的食品召回行動。

日本：多方協同制衡

日本在食品的傳送鏈中實施了食品標簽制，建立了完善的食品生產、經營記錄制度，保證了從食品生產到銷售的每一個環節都可以相互追查。在食品超市和菜市場，每一類食品都打上了各種標簽。

幾年前，日本曾發生過56名學生在旅行中集體食物中毒的事件。食品衛生部門通過醫學檢查很快發現，問題出在學生早上吃的香腸有產生腸毒素的金黃葡萄球菌。根據食品標簽，很快找到了香腸生產廠家、生產批號、原料產地及相應的原料批次，確定了事故的責任方。

《食品衛生法》和《食品安全基本法》是日本保障食品安全的兩大基本法律。《食品衛生法》于1948年頒布并經過多次修訂，僅1995年以來就修改了10多次，2006年又做了修改。2003年出臺《食品安全基本法》，成立隸屬于內閣府的食品安全委員會，開始了新的食品安全行政，形成了農林水產省、勞動厚生省和食品安全委員會三方協同制衡的食品安全監管體系。

在責任的劃分上，農林水產省下設消費安全局，主要負責食品的安全性并確保質量；勞動厚生省的藥品管理局和食品管理局等機構，主要負責食品的流通安全；食品安全委員會主要負責對食品安全進行獨立的風險評估，審議和監督相關政策的執行情況，是一個獨立的風險管理和評估機構。另外，在全國各地還設有為數不少的派出機構。

食品安全委員會科學推進食品安全行政，客觀、中立、公正地實施風險評估，負責收集整理與食品安全有關的國內外信息，應對重大食品突發事件。該委員會下設獨立的食品安全監督員體系。全國各地共有470名安全監督員，任期兩年，每年改選委員的一半。據了解，食品安全監督員在全國公開選聘，選聘資格為：首先是要關心食品安全，年滿20歲以上；其次不能是國會議員、地方公共團體議員、國家公務員、地方公務員；其三要能夠出席食品安全監督會議。另外，還需具備食品方面的一些專業知識。在國民中選聘出這些安全監督員后，經過必要的培訓，他們又回到國民中間，及時發現問題，同時將相關信息反饋到食品安全委員會。

食品安全委員會每年都要根據監督員的報告進行調查，并分區域舉行有關會議。比如要將食品安全監督員的意見、建議進行雙向流通，把討論的意見、結果在網上公布，以確保消費者得到充分的信息。2006年12月，全國470名食品安全監督員共上報58件報告，涉及美國牛肉進口、禽流感、化學物質、遺傳因子交換食品、食品衛生等。

此外，媒體監督對保證食品安全也發揮了重要作用。最近發生的轟動日本的“不二家”使用過期原料制造糕點事件，最早便是通過內部人的舉報，由媒體公之于眾的。并且，《讀賣新聞》、《日本經濟新聞》和《朝日新聞》等主流媒體在跟蹤報道“不二家”違規生產事實的同時，還特別報道了消費者的態度和聲音。如“消費者對廠家投去冷淡目光，‘不二家’很難恢復消費者信任”、“‘不二家’背叛了我們”等，對廠商產生了致命影響。

韓國：食品安全事故透明處理

韓國政府不久前宣布，2007年將撥出2187億韓元（約合2.3億美元）的專項基金，用于提高市場上食品的安全性及質量，這一數額比2006年增長了20.6％。他們計劃利用這筆基金去聘請更多的食品安全方面的專家，教育農民在農產品生產過程中提高食品安全意識，并建立地區實驗室對農產品所含農藥、重金屬和有害微生物等進行檢測，從源頭上保證食品安全。

去年10月，韓國政府還開設了專門為消費者提供農產品安全信息服務的網站，消費者可以通過瀏覽該網站追蹤到某一農產品的原產地，并找到有關農產品所用農藥等方面的信息。通過這種手段，在增加消費者食品安全意識的同時，也提醒農產品生產者更加注重質量和信譽，使那些只看到眼前利益的生產者面對有可能被市場拋棄的危險，促其三思而行。

據悉，為整合國內的食品與安全管理部門，建立獨立的政府機構以對食品、化妝品、藥品和醫療器械的安全進行監管，1998年2月，韓國食品與藥品安全廳正式成立，下設獨立的“國立毒性研究所”，進行鑒定和研究工作；并在首爾、釜山、光州、大田、大邱和京仁這6個重要城市設立了地方管理機構，便于處理有關事務。目前，該廳有9個部門，分別負責信息化技術支持、綜合咨詢、新材料食品、臨床管理、韓藥（中藥）管理、化妝品鑒定、生物醫學管理、韓藥（中藥）鑒定和醫療器械質量管理。

近年來，食品與藥品安全廳制定了建立科學的食品安全管理體系和放心體驗性食品安全管理體系、與全社會建立食品安全伙伴關系、將食品安全管理由以生產者為中心轉換為以消費者為中心、發展生物醫學、推進食品安全管理國際化六大工作目標。出臺與食品相關的法律有《食品衛生法》、《畜產物加工處理法》、《飲用水管理法》等共24項。食品安全意識已經深入人心，形成了全社會共同關注食品安全、維護食品安全的氛圍。

韓國由于法制比較健全，有關業者不得不謹慎行事，因為如果造假或生產有害食品，則意味著企業破產和名譽遭受巨大損失。去年，首爾發生中小學校用餐集體中毒事件之后，媒體揭露出提供給學生午餐的餐飲公司存在轉包和使用劣質食材等問題，致使相關公司倒閉破產，牽涉其中的經營人員和學校管理人員最終不得不引咎辭職。

韓國國民的食品安全意識也很強，他們非常注重食品的產地、成分、保鮮期和品牌，積極維護自身的消費權益。同時，政府也要求食品生產廠家必須標明產地、成分、生產日期和保質期等信息。這樣，即使出現食品安全事故，韓國社會也能通過對事件發展和調查進程的知情，了解政府的所作所為，建立對政府的信賴和理解，不再一味責怪政府監管不力。