“多龍治水”下的權力沖突

藍藻

藍藻是藻類生物，又叫藍綠藻；在一些營養豐富的水體中，有些藍藻常于夏季大量繁殖，并在水面形成一層藍綠色而有腥臭味的浮沫，稱為“水華”。大規模的藍藻暴發，被稱為“綠潮”(和海洋發生的赤潮對應)。綠潮引起水質惡化，嚴重時耗盡水中氧氣而造成魚類死亡。更為嚴重的是，藍藻中有些種類(如微囊藻)還會產生毒素(簡稱MC)，大約50%的綠潮中含有大量MC。MC除了直接對魚類、人畜產生毒害之外，也是肝癌的重要誘因。

5月29日上午，在高溫的條件下，太湖無錫流域突然大面積的藍藻暴發，無錫飲用水取水口區域的水面上漂浮著一層藍藻，以致腥臭味不止，使得市民使用的飲用水以及生活水產生了緊張。近年來，太湖藍藻是年年爆發，江浙滬三地政府多年來對太湖污染也很是重視，但是至今沒有收到標本兼治的效果，太湖污染仍然很嚴重，甚至是進一步惡化，這次“藍藻暴發事件”再次將流域水污染的警鐘敲響。為了經濟的發展，對自然、對環境、對水體，我們曾經忽視了很多問題，于是今天我們面臨很多亟待解決之“痛”。“我們不要過分陶醉于我們對自然界的勝利。對于每一次這樣的勝利，自然界都報復了我們。”太湖的問題，水體富營養化問題，背后的原因很多，就從法律角度來做探討，切入點也很多，其中之一就是“多龍治水”法律構建帶來的尷尬。當然，“多龍治水”這一形象的說法之中也涵蓋很多個方面。概而言之，“多龍治水”的解決必然要提及到集中管理，流域管理，這兩者涉及的法律機制構建的面也很廣，其中一個核心問題就是流域治水的權力配置問題。

在我國，水污染治理的法律法規加上各種規章和地方性法規，數量并不少，就在權力配置之上，在作者看來，主要存在著兩種權力沖突，其一，區域治理和流域治理之爭，其二，各部門治理職能之爭。本文的旨意在于為流域治理的權力優化配置提出有實際參考價值的探討，首先須認清這兩種權力沖突的存在，法律制度之間的脫節。

一、流域治理與區域治理之爭

水污染控制在我國被分條分塊，按區域進行治理，并沒有真正實質上實現按流域治水，各行政區域各自為其“水政”。

目前關于流域水污染防治的法律主要有《中華人民共和國水污染防治法》和《中華人民共和國水法》。《中華人民共和國水污染防治法》第四條規定：“各級人民政府的環境保護部門是對水污染防治實施統一監督管理的機關。各級人民政府的水利管理部門、衛生行政部門、地質礦產部門、市政管理部門、重要江河的水源保護機構，結合各自的職責，協同環境保護部門對水污染防治實施監督管理。”這顯而易見是一種以行政區劃為基礎的區域治水的體制。1996年，修訂后的《中華人民共和國水污染防治法》第十條規定“防治水污染應當按流域或者按區域進行統一規劃”；第十八條規定“國家確定的重要江河流域的水資源保護機構，負責監測其所在流域的省界水體的水環境質量狀況”。這些修改說明了國家對水污染流域治理引起的重視，但是并沒有把流域治理放在應有的位置上，還是改變不了《水污染防治法》建立起來的“各級人民政府的環境保護部門統一監督管理的”區域管理體制。

2002年修訂的《中華人民共和國水法》進一步確立了流域管理與區域管理相結合的監督管理體制，確立了“流域管理與區域管理相結合，兩者并重；統一管理和分部門管理相結合，監督管理與具體管理相分離的管理機制”。同時規定了流域管理機構在流域水污染防治中的作用，如在“水資源、水域和水工程的保護”一章中，規定了“縣級以上人民政府水行政主管部門，流域管理機構以及其他有關部門在制定水資源開發、利用規劃和調度水資源時，應當注意維持江河的合理流量和湖泊、水庫以及地下水的合理水位，維護水體的自然凈化能力”、“跨省界的水功能區劃由流域管理機構會同地方水行政主管部門擬定”等條款。盡管如此，《水法》的立法重點在水資源的開發利用上，而不在于水污染防治，所以這種調整對水污染防治流域管理起到的效應是有限的。

就太湖來講，整個太湖流域水資源保護和水污染防治作為其主要職責的機構，僅有太湖流域水資源保護局。此局名義上是由水利部和國家環保總局共管的，實際上只為太湖流域管理局的一個下屬單位，權威性低。即使是太湖流域管理局也僅為水利部在太湖流域等范圍內的派出機構，代表水利部行使所在流域內的水行政主要職責，為具有行政職能的事業單位，在水污染防治方面的職能范圍很有限。

又比如《淮河流域水污染防治暫行條例》是我國有關流域水污染防治的第一部行政法規，其中第四條規定設立淮河流域水資源保護領導小組和淮河流域水資源保護局，協調、解決有關淮河流域水資源保護和水污染防治的重大問題。但是根據《淮河流域水污染防治暫行條例》，淮河流域管理機構的法律職能主要在于對水質、水情等的監測、咨詢、建議等，并不存在實質性的水資源保護與水污染防治職能。

綜上可見，水污染治理流域治理立法上在我國并沒有得到足夠的重視，按區域條塊治理仍然是水域污染治理的主要途徑，即使是由流域管理機構的設立，其法律地位并也不明確。2002年新修的訂《水法》確定了流域管理機構在水資源管理方面的基本職能。但這些職能卻沒有得到具體的法律保障，是一種沒有任何約束力的“軟性”規則。流域管理與區域管理之間的沖突顯而易見。對于涉及全流域整體利益的管理法規和政策，在沒有強制性流域管理法律前提下，各區域地方利益、部門利益、個體利益的考慮遠遠大于流域水資源保護的考慮，造成的后果就是行政交界處水污染難以治理。

二、部門治理職能之爭

我國現今關于水污染治理的法律法規并不乏數量，從《水污染防治法》、《水污染防治法實施細則》到各地方的水污染防治條例，以及各部門關于水污染的部門規章，形式上看，水污染防治的法律構建非常完整。但其各種法律、法規、規章之間存在著脫節和沖突。我國《水污染防治法》的第三條就指出我國水污染的控制體制，“各級交通部門的航政機關是對船舶污染實施監督管理的機關。各級人民政府的水利管理部門、衛生行政部門、地質礦產部門、市政管理部門、重要江河的水源保護機構，結合各自的職責，協同環境保護部門對水污染防治實施監督管理。”但是沒有明確它們之間權力配置的原則，權力行使的方式，也沒有規定權力沖突規則，更沒有規定權力協調的原則。

前面也提到，《水污染防治法》確定的是“統一管理與分級、分部門管理相結合”的管理體制，而《水法》確定的是“流域管理和行政區域管理相結合”的管理體制。前者將環境行政主管部門作為水污染防治工作的統一監督管理機構，而后者將水行政主管部門作為全國水資源統一管理和監督工作。而環境行政主管部門是按照行政區域設置的，其權力主要在于本區域水污染的防治上，同時也很少考慮到與水資源開發利用之間的關系。水行政主管部門負責水資源的統一管理和監督工作，其中包括水資源的保護問題。于是產生了兩部門之間的職能的疊加，這是一方面。

另一方面，水污染防治由環境保護部門主管，水資源由水行政管理部門主管的分離管理體制，客觀上水資源的利用和水污染的防治是密不可分的，水環境質量的下降除去微小部分由自然因素造成的，主要還是因為對水資源的開發利用過程不合理。于是，這種立法的分離導致權力的疊加或者推諉，造成了水污染治理的某些真空地帶，使得污水有機可乘。以上兩個管理體制并存，由于職能劃分不明，責權關系不清，且缺乏從總體上對這兩套體制進行協調的機構，因此難以適應跨行政區水污染管理的需要，不可避免會出現為了部門利益而忽視或沖擊水環境的流域統一管理問題。

無論是《水污染防治法》還是《水法》在總則中都有提到其他相關部門的協同主管部門負責水污染防治和水資源管理的規定。除了環境行政主管部門和水行政主管部門，其他相關部門涉及交通、衛生、航政、市政管理、地質礦產、重要江河水資源管理部門等等，但是統管部門如何統管，分管部門如何配合，統管部門如何處理未為合理配合義務的分管部門，分管部門的管理積極性權威性從何而來，當權限出現沖突該如何處理等等并沒有得到明確的規定。如此權力配置不能不說是存在推諉的空間的。通俗地講，這就造成了“誰都可以管，誰都可以不管”的尷尬狀況。

還比如《水污染防治法》的第四條，其規定了各級人民政府各主管部門要結合各自的職責，協同環境保護部門對水污染防治實施監督管理。但在具體管理規定中，除了在制定流域水污染防治規劃和確定重要江河流域的省界水質標準時統管部門要會同水利部門外，對其他的幾個協管部門到底在水污染方面能夠管什么，完全沒有涉及。再比如水污染監測職能的規定，國家環保總局具有全國性環境監測、發放污染物排放許可證的職能，而同時也規定水利部的水資源水文司也有監測江河湖庫的水質、審核水體納污能力的職能。矛盾是，水質監測也是整個環境質量監測的一個組成部分，而同時，國家海洋局也有“按照國家標準監測陸源污染物排海”的職能，這之間出現的權力配置的沖突究竟何以解決，法律上也并沒有將此作出規定。

可見，我國水污染防治的管理機制錯綜復雜，看似網絡完備，實則存在亟待解決的權力配置的矛盾和沖突。作為統管部門的環境行政主管部門和水行政主管部門之間的權力之爭，作為配管部門的各相關部門與主管部門之間、其他相關協管部門之間權力的協調，這都是在水污染防治過程中不可忽視的權力配置的缺陷。

三、權力之爭的癥結

1994年爆發“淮河水污染事件”，流域水污染問題的出現并沒有引起我們足夠的重視，而是把注意力放到了個案的解決之上，專門制定了《淮河流域水污染防治條例》，目標是使淮河的水在五年之內變清，條例的有效期于是也定為五年，可是到了2004年，十年過去了，淮河被宣布成為“基本失去自凈能力”，其他流域的污染也頻頻出現。太湖藍藻也就是水污染治理的又一痛罷了。

太湖“藍藻之痛”從法律角度可以引發的探討很多，其背后的成因也很多，“多龍治水”格局下權力配置欠缺不能不引起重視。水污染的防治不可以忽視水的生態特征，多元化的治理格局和流域作為生態完整性之間本身就是不可調和的矛盾，同時，水污染防治和水資源開發利用之間也是不可分割密切聯系的關系。區域治理和流域治理之間，流域治理的主導地位并沒有得到確立，環境行政主管部門和水行政主管部門之間以及各配管部門之間的權力協調沒有加以規定。

總體來看，我國的水污染防治的權力配置比較分散。對水污染防治針對個案的解決制定了不少的法律法規，沒有在權力配置這一根本上作出優化。解決水污染控制管理體制構建的集權和分權問題，就是說管理的權力是否向一個部門，一個方向聚集，但是，集權和分權的對象不是同一級政府的不同部門或者中央政府和地方證，而是必須從流域的特征出發，建立專門符合流域水污染控制要求的機構，從流域高度來統一管理。因此，解決水污染防治的權力之爭的癥結就在于統一管理的流域機構，而不是分散立法，“頭痛醫頭，腳痛醫腳”。■