病態嚴重的臨時機構

透視臨時機構腐敗

修筑一條公路，成立一個籌建處；改造一片城區，成立一個指揮部；建造一幢大樓，成立一個基建處……一段時間以來，在工程建設以及其他公共建設領域，特別是一些大型工程、重點工程，出于工作需要，往往都要設立臨時機構。這些臨時機構為完成特定任務，起到了積極的作用。但由于它們往往屬于短期性質，且握有實權，一般都掌控了巨額的建設資金，加上對臨時機構缺乏必要的監督管理，致使腐敗現象時有發生，令人驚嘆。

臨時機構的腐敗，必須引起高度重視。

作為臨時機構，目前各地究竟有多

少，恐怕誰也說不清。《半月談》曾報道說，陜西省曾對各種領導小組、委員會、組委會、協調小組、指揮部、籌建處等臨時機構進行清理，一次就撤銷了256個臨時機構。臨時機構之多、之冗，可見一斑。

毋庸置疑，臨時機構的設置，在一定的歷史時期有其存在的必要，尤其是在發展經濟和管理社會等方面發揮了積極的作用。但是，也無須諱言，隨著經濟、政治和社會的迅速發展，其弊端也越來越暴露出來，不但容易導致機構膨脹，增加國家的財政負擔，也給腐敗的滋生和蔓延開了方便之門。可以說，發生在臨時機構的腐敗現象這幾年時有發生，有些還觸目驚心。最近暴露出來的一個臨時機構全國牙防組的問題，就是一個突出的案例。

全國牙防組違規操作，

認證收費斂財千萬元

2007年6月10日，衛生部正式發布對全國牙病防治指導組（牙防組）的審計結果，確認了牙防組認證收費的事實，并披露了大量違規財務操作的情況，以及個人特別是領導層大量從牙防組獲得個人收益的情況。在對牙防組1997年到2006年財務收支情況的審計發現，其違規收取“認證”收入208.5萬元，同時，牙防組主要負責人違規領取職務補貼4.6萬元，違規一次性領取住房面積未達標補貼7.4萬余元。在此前的一份上呈衛生部的報告中，還披露，在近10年間，牙防組累計收入達2769.76萬元。

牙防組是非法人單位，按照規定，它開設自己的賬戶需要上級主管部門的批準。然而早在1997年，牙防組即在未經衛生部和財政部批準的情況下，開設了自己的銀行基本賬戶。直到2006年11月，衛生部辦公廳將其銀行賬戶撤銷。

審計報告對牙防組與牙防基金會兩者的“默契合作”也作了披露：“牙防組利用基金會的賬戶收款，牙防組與贊助單位簽訂協議后，單位將贊助等款項匯入基金會賬戶，然后再由基金會賬戶轉入牙防組賬戶”，即原本應該獨立、公開的基金會賬戶，成了牙防組輕易可借用的平臺，進行違規的金融操作。

而且，牙防組公務支出驚人，還大肆發放工資福利，在10年間，用于工作人員工資福利、公務支出的費用竟達近1400萬元。雖然牙防組專職日常工作人員只有6人，除會計和出納為外聘人員外，其他4人均為北京大學口腔醫學院預防保健科正式在編人員。但是，在1997到2006年間，牙防組居然支出了2769.32萬元，其中，工資福利支出558.5萬元，公務支出834.42萬元，會議支出297.31萬元。同時，牙防組違規存款達850萬元，并存在著違規出借資金的嚴重事情。更令人驚心的是，2006年下半年，牙防組對部分不規范賬目進行了“憑證補記”，即多次對賬目進行“漏洞修補”，以圖規避審計和清查。

這次審計，可說是對今年4月30日衛生部撤銷全國牙防組這一臨時機構后的一個續“動作”。

我們知道，全國牙防組這個臨時機構是在1988年設立的，其初衷是宣傳口腔衛生和牙齒保健，它不是一個認證機構，也沒有認證資格。然而，這一宗旨很快被“異化”了。從1992年起，為了生存，為了贏利，牙防組就開始為牙膏等口腔保健品進行認證。十數年時間，已先后為佳潔士、兩面針、樂天木糖醇等9種口腔保健用品作過認證，類別涉及牙膏、牙刷和口香糖，并通過認證收取了巨額的費用。這些費用，分別以實驗費、贊助費或捐助的形式匯往牙防組。例如：2002年牙防組為佳潔士含氟牙膏作出認證，并在佳潔士的廣告中出現全國牙防組“權威認證”形象后，寶潔公司向它捐資1000萬元人民幣；2005年在對樂天木糖醇進行認證后，樂天公司一次性支付給牙防組百萬元實驗費，同時每年還要給10萬元贊助費。

瞧，一個原本純粹是宣傳口腔衛生和牙齒保健的臨時機構，為了生存，為了贏利，居然“越俎代庖”，搞起了認證并巨額收費的勾當，把這個臨時機構當成了“提款機”，大肆牟取巨額利益。

其實，牙防組之所以會“異化”，與其本身的定位有關。它的法律地位其實并不明確，算不上政府機構，算不上行業組織，也算不上NGO（不以營利為目的的非政府組織），更不是由財政全額撥款的事業單位。由于生存空間非常小，所以為了“活”下去，它必須要通過認證并收費來“喂養”。

可以說，全國牙防組這樣的臨時機構及其異變，是臨時機構怪象的一個縮影。

以用電權尋租，

“三電辦”主任貪污如探囊取物

2006年8月5日，用贓款豪賭一擲千金且逢賭必輸因而號稱“張輸光”的北京門頭溝區三電辦公室原副主任張寶經，因貪污689萬元公款，被依法判處死緩。

犯罪分子終于受到了法律的嚴懲。然而，令人深思的是，這個“張輸光”貪污公款前后長達9年，卻未露馬腳。

為什么？是因為他長期任職的“三電辦（安全用電、節約用電、計劃用電）”一直是個臨時機構，多個部門一直都沒有能夠對它進行真正有效的監督。

20世紀90年代初，當地政府為解決電力緊張，實行了集資用電的臨時政策，規定用電單位獲取用電指標需要購買用電權，用電權的費用由臨時設立的三電辦收取。張寶經嗅到了這里的“操作空間”，便違規購進了用電指標——他要靠著它“發財”。

1993年，國家擬定調高用電權的價格，每千瓦要從2000元漲到4000元。“聰明”的張寶經立馬認定這是個“增長財富”的良機，便在漲價前夕，一次性從市三電辦購買了3000千瓦。

有了指標，門頭溝三電辦開始出售用電權，并直接收取用電單位購買用電權的錢款。事實上，按照規定，區三電辦無權收取錢款，但這并沒有難倒張寶經，查處后他曾“坦率”地說:“按規定不能收，但當時對這塊業務的管理比較混亂，不太嚴格。我當區三電辦副主任后，就開始收這部分費用。”

除了張寶經從市三電辦購買的3000千瓦用電權外，他手里還掌握著一些無償的用電權。這也是張寶經“投機”得來的。市三電辦每年要給各區縣增加一部分用電指標，因為門頭溝區經濟比較落后，張寶經便又以貧困山區的名義爭取了一部分指標。而這些本是無償的指標，也被他以每千瓦4000元的價格賣出。一開始，他還把錢交給三電辦，就在他離職前，把錢給一股腦兒地貪污了。

那么，張寶經貪污近700萬元的公款，怎么會長達9年時間而“太平無事”？這，完全是三不管的監管失控所導致的。

張寶經后來是這樣解釋其貪污公款如探囊取物且長達9年未被發現的原因的:“市三電辦只考核門頭溝區總體用電指標，我在給用戶核定電力電量時只要不超過區里的總體用電指標，不去向市里再要用電指標，市三電辦就不管了。區三電辦領導小組只是從宏觀方面進行領導，不管具體業務，具體業務由區三電辦公室負責。在我任副主任期間，區三電辦的具體業務都是我管，別人都是從別的單位臨時借調的，對三電的業務根本沒我熟。而供電局對三電辦的業務又不過問，我在三電辦工作的時候，從來沒人查過或審計過財務賬。我能貪污這么多錢，主要是制度上存在漏洞。”

那么，如此一大筆款子消失，總有人會有所察覺吧？張寶經說:“沒有。正常情況下，各單位購買用電權的錢應該上交市三電辦，其他人都認為我把這些錢交給了市三電辦，誰也沒想到我實際上把錢貪污了。我當時掌握著幾本區三電辦的發票，我給用戶開完發票后就把底聯銷毀了，別人根本不知道我收了多少錢。至于用電單位，他們交了錢后，我開了發票，也給了用電指標，所以他們不會發現錢被我個人拿走了。此外，他們開的支票一般都不填寫收款人，我把支票存到了哪里，用電單位并不知道。”

正是因為臨時機構處在一個三不管的特殊位置，才給了張寶經貪污巨額公款的操作空間。

看業主是臨時機構，

弄虛作假套取國債資金

“審計長江堤防隱蔽工程建設情況發現，部分施工單位買通建設和監理單位，采取各種手段弄虛作假，偷工減料，水下護岸拋石少拋多計，水上護坡塊石以薄充厚，工程質量令人擔憂。抽查5個標段發現，虛報水下拋石量16.54萬立方米，占監理確認拋石量的20.36%，由此多結工程款1000多萬元，目前部分堤段的枯水平臺已經崩塌；抽查11個重點險段發現，水上塊石護坡工程不合格的標段達50%以上。在該工程建設管理中，有關責任人以權謀私、大肆受賄。此案上報國務院后，有關部門立案查處，目前已逮捕21人。”這是2004年國家審計署《審計工作報告》中披露的有關長江堤防工程腐敗問題。

長江堤防隱蔽工程跨湖北、湖南、江西、安徽四省，工程概算投資（國債資金）達64.94億元。法人單位是長江水利委員會長江重要堤防隱蔽工程建設管理局。這個法人單位聽起來堂而皇之，其實一直是個臨時機構。在長達5年的時間里，其機構名稱和人事變更曾頻頻出現。內部人員流動頻繁，工作人員一般為臨時調動，制度建設更是“沒有提上議事日程”。一位相關人士披露：“許多同志到長江建管局后，工作比原單位忙了，經濟收入卻比原來少了，而手頭又掌握著大量的建設資金，這樣，就有了產生腐敗的外部條件。”

武漢市水利水電工程公司獲得了長江堤尹魏堤段護岸工程的施工權，合同工程款為2165萬元，3個月施工完工后，長江建管局在對地質情況、設計變更等工程因素重新評估后，便慷慨地核定工程款為2308萬元。雖然已經追加了工程款，但在驗收之前，仍然一直在追加投資。2003年9月，審計署武漢特派辦對此工程審計后認為，利潤至少達250萬元。其實，這還是賬面上的。他們還大肆做假賬，多報工程量以套取國債資金。審計人士舉例說，在一份“水下拋石驗方憑證表”中，施工單位在2000年5月10日、12日兩天內，居然簽了4次施工經歷。令人驚訝的是，對照監理單位于2000年5月19日、23日簽署的另一份“驗方憑證表”，其“計算方量”和“核定方量”精確到小數點后的兩位數字，竟然一模一樣。這就是說，“他們造假也不想動腦筋，就拿現成的數據重抄一遍騙錢。”這位審計人士說。如此克隆一份報表，即可套現國債資金10余萬元。

武漢干堤武青堤段素來是長江防汛搶險的險工險段，其水下拋石工程由中港第二航務工程局第一工程公司承建。根據有關規定，監理公司的人員需每天詳細記錄施工單位當日在施工區域的船只數量和拋石量，作為工程原始資料。2000年3月29日“武青堤段護岸工程監理日志”顯示，上面雖有監理單位審核蓋章，但船只數量和拋石量等本應填寫的表格均為空白。顯然，“這樣做就是為施工單位隨意虛報工程量埋下伏筆”。一位審計人員解釋。類似空白表格從2000年3月19日至31日共出現了8次。

事實上，在長江堤防工程建設中，虛報工程量并非個案。審計數據顯示，在武漢干堤、荊南干堤等5個標段的抽查中，施工單位累計虛報水下拋石量16.54萬立方米，占監理確認的水下拋石量的20.36%，多套取工程建設資金1045.51萬元，占結算資金的20.30%。其中由中國水利水電閩江工程局承建的長江堤防荊南干堤工程，虛報水下拋石量近4萬立方米，占合同工程量的24%，套取國債建設資金246萬元。此外，由青島海防筑港工程北海總隊承建的馬鞍山腰坦池和陳焦圩護岸工程，偽造監理簽字，結算水下拋石工程量4萬多立方米，涉及金額280多萬元。

審計報告還指出，有施工單位“向項目建設單位有關人員行賄90萬元”。

事實上，從2002年底開始，長江干堤國債項目出現腐敗現象已經開始曝出。比如，湖北省荊州市長江河道管理局洪湖分局的一名副局長與他人相互勾結，采取捏造項目、簽訂虛假合同、偽造驗收資料等手段，騙取私分國債資金206萬元。讓人吃驚的是，從工程立項套取國債資金，到出圖施工，以至監理和最后的評審，所有的環節都存在虛構偽造，但工程最后竟還被評為了優良工程。

為什么會出現這樣天方夜譚式的荒唐事？長江建管局稽查辦一名工作人員說：“我們也只是一個臨時機構呵。”

交通官員大權獨攬，

指揮部如臨時“戲班”

這些年來，交通系統成了腐敗的“重災區”。有人曾這樣“風趣”地說：“一條高速公路建成，也就意味著某些人的腐敗之路走到了盡頭。”中箭落馬的新疆自治區原交通廳長阿曼·哈吉則這樣自嘲：“巨大的投入在改善中國交通狀況的同時，也出現了一個‘副產品’——交通廳長落馬。”

為什么會出現這樣一個“副產品”？

挖掘原因，發現，除了公路建設投資體制封閉運行，交通部門集“投資、建設、管理、運營”職能于一身，權力過大過泛，以及系統內部政企混合，交通行政部門官員兼任交通企業負責人，大權獨攬外，還有一個重要原因，就是公路建設過程中，往往都會成立指揮部這樣一種臨時機構。而在這種臨時機構里，實際負責人往往仍然是交通行政部門的主要官員，其他人員則往往從各方抽調。正是由于人員是臨時抽調，班子是臨時搭建，工作是臨時性質，以及制度是臨時擬訂，且沒有正式的主管部門，因而無法對其進行嚴密的管理和有效的監督，才使公路建設指揮部猶如臨時“戲班”，一些腐敗分子在那里“如魚得水”，一個個你方唱罷我登場，大肆貪污受賄。

2005年12月31日被一審判處無期徒刑的湖南省高速管理局原局長楊志達，受賄295余萬元（且有200余萬元來源不明的巨額財產），相當一部分就是通過在指揮部里“運作”來的：

1993年，湖南省路橋總公司道路公司承攬了320國道蓮易高等級公路工程，楊志達兼任該工程指揮部指揮長。1994年9月，應工程科科長吳鐵懷的請托，楊志達讓吳鐵懷個人從公司承包的蓮易公路工程中，分包了部分混凝土硬路肩工程。吳鐵懷當然求之不得，但他也知道，獨吞是要卡喉嚨的，遂在一個月黑風高之夜，悄悄來到工程指揮部楊志達的宿舍，送上了2萬元。

1995年，省路橋總公司承攬了深圳至汕頭的公路施工工程，楊志達又兼任工作組組長。他非常“仗義”，一拿到工程就“推薦”了從自己公司離職下海的孟憲承做高架橋工程。楊志達的“仗義”當然是有前提的，“推薦”也是需要回報的。他直白地向孟憲提出：“盈利后我們倆三七分成。”而孟憲也是非常“聰明”和“知恩”，建議利潤兩人各半。楊志達當然是多多益善，哪有不同意之理。這樣，孟憲就先后分5次送上了53萬元“利潤”。

可以發現，指揮部（或工作組）成了楊志達斂財的主要場所。

那么，為什么在指揮部這樣的臨時機構他們敢上下其手，瘋狂地貪污受賄？主要就是由于臨時機構沒有法定的權力邊界。所以，一些心術不正的交通官員喜歡“賦予”指揮部、項目辦等臨時機構擁有非常廣泛的權力，而且還喜歡繞開常設機構，通過指揮部、項目辦等來實際操作公路建設的招投標工作，從而使一些假招標得逞。

貴州省交通廳原廳長盧萬里，雖然身份顯赫，既是交通廳長，又是黨組書記，但他還是要擔任省高速公路開發公司法人代表兼總經理，擔任工程評標委員會主任，而且更喜歡擔任各類臨時指揮部的負責人，在當地人稱“總指揮”。這樣，他就可以哪里有空子，就往哪里鉆。事實上，當時，在貴州的交通工程建設中，讓誰中標，讓誰落敗，都是盧萬里一錘定音，許多招投標程序不過是走過場。就是在盧萬里的操縱下，省外兩家公司輕而易舉地“中標”接到了總造價達6.9億元的多個標段，盧萬里也因此從中得到了770萬元的巨額回扣。

另外，像河南的前后三任廳長曾錦城、張昆桐、石發亮，四川的劉中山、鄭道訪，廣東的牛和恩，湖南的馬其偉，廣西的褚之田等人，都曾通過招投標這一環節收受賄賂。1999年底石發亮主持交通廳工作時，洛陽到界首高速公路洛陽段建設工程已經開標，但由于石發亮的介入，一句話就讓這項達10億元的工程重新招標。該省交通廳一位負責計劃的人士感嘆，每年究竟有多少投資是在酒桌上拍板的，誰也說不清，計劃只好按照領導的喜怒哀樂倒著做。■

編輯：韓鐵馬