治理街頭小廣告的法律思考

李建勇

博士、華東政法大學

法社會學研究所所長、教授

小廣告的散發(fā)影響了市民的正常生活，同時也加大了城市管理的難度和成本。以至于不少有識之士在思考：“中國用20多年的時間讓人們富起來，但需要用多長時間才能讓人們文明起來？讓城市健康起來？”

在建設健康城區(qū)這一大課題下，街頭小廣告看似是一個小問題，但仔細分析一下它的社會危害性卻是個困擾居民日常生活的大問題。根據(jù)社會學家的觀點，在一個居住區(qū)域中，如果絕大部分人群都認為某個問題已成為一個公共關注的而必須解決的問題，那么它就是一個社會性的問題了。街頭小廣告的散發(fā)由于其鋪天蓋地，無孔不入，在公共車站、地鐵、公園、廣場、商場門口、電線桿甚至居民的門上、地上、樓道、郵箱里都有大量的宣傳單。

街頭小廣告散發(fā)的社會危害性較大，首先表現(xiàn)在其在散發(fā)過程中，發(fā)傳單的人不僅往門縫里、窗臺上塞，就連自行車、摩托車的車簍里也不放過。散發(fā)人糾纏行人發(fā)生爭吵，影響交通；有時還會衍生對過路異性的性騷擾；其二，由于居民信箱里充滿了小廣告，居民往往會誤把一些掛號信郵件通知、電話和水電費賬單等一起當垃圾處理掉，結果造成了不應有的損失或重要事情的延誤；其三，不少街頭小廣告內容有的明顯違法或被法律禁止，如提供偽造假身份證件、假學歷、學位證書的信息；有的提供黃色媒介的信息；還有的提供具有欺詐和誤導行人顧客的虛假信息，如老軍醫(yī)，老中醫(yī)和一些偽劣保健產品等信息。特別是一些性用品方面的宣傳單，上面有些文字和圖片相當色情，非常露骨。其四，浪費有限紙張資源。小廣告宣傳單對于很多人來說，它只是一張廢紙，一些由商家雇來的廣告員為了省事，甚至會把一沓沓傳單直接扔進垃圾桶。絕大多數(shù)的市民只是匆匆瞥了一眼，就把接到的小廣告扔進了垃圾桶或者地上，其結果就造成了紙資源的浪費。其五，污染了環(huán)境衛(wèi)生，破壞了城市形象，腐蝕了青少年的身心健康。其六，破壞了社會的誠信。北京晨報網絡版2005年2月28日報道了街頭小廣告還會引出騙術。一本名為《致富指南》的64頁小廣告，里面生財之道除了出售瓦斯噴射器、防衛(wèi)多用手槍、電棍、催情藥等違禁品外，還有培訓飛檐走壁、金剛指這樣的“絕世武功”。其中銷路最好的“藥功絕學秘技”既有用砒霜制作毒水的方法，也有配制春藥、迷藥的配方等等。在被城管部門清除的“神秘江湖絕技奇術大觀”小廣告中，其中“受人指揮法”的配方中居然有毒品海洛因。

一些開發(fā)商喜歡采用印刷品小廣告，是因為它成本低、宣傳效果好。但更多的路人厭惡小廣告。

有位女士就曾上過小廣告的當，她憑小廣告招來包工隊裝修新居，沒想到交了1．8萬元的一期款后，這伙人就再也尋不到蹤影。還是通過小廣告，該女士意外地碰見了騙走她錢的包工頭，在110巡警的幫助下抓到了包工頭。最后法院以合同詐騙罪判處包工頭有期徒刑一年，罰金人民幣5000元。

《大連晚報》2006年10月18日報道了一則新聞：街頭小廣告兩萬元月薪真誘人，忽悠聾啞人去做“男公關”。該報道講述了有個叫曾某的雙耳失聰、喪失語言能力的40歲男人外出打工，2006年10月16日早上7時左右，在大連火車站下了火車，“下車后我看到墻上有個招工廣告，就打通了對方手機。”那是個酒店招聘公關的廣告，上面寫著的兩萬月薪讓他很動心。在詢問了曾某的年齡和身高后，對方表示要面談，于是雙方約在火車站見面。曾某說對方是個20歲左右的年輕人，戴著副眼鏡，表示公關工作就是給客人按摩，并提供性服務。活少的時候一天也能賺1000元，多的時候能賺好幾千，月薪兩萬元一點問題也沒有。但是，想做這個工作必須先交600元“入場費”。在對方的勸說下曾某動了心，于是給老父親打電話，要求電匯600元錢。下午4時，匯款到大連后，年輕人和曾某一起把錢取了出來，表示去交給經理。晚上8時，到了一酒店附近，曾某把600元錢交給了那年輕人。年輕人想了一會兒，表示讓他到附近那酒店去找經理面談。曾某信以為真，趕到酒店，但前臺接待人員表示根本沒有此事。他隨即返回，發(fā)現(xiàn)年輕人早已不見蹤影，再發(fā)短信就沒回音了。“小廣告真是招人討厭。散發(fā)它的人更缺德。”受害人這樣說道。

小廣告的散發(fā)影響了市民的正常生活，同時也加大了城市管理的難度和成本。以至于不少有識之士在思考：“中國用20多年的時間讓人們富起來，但需要用多長時間才能讓人們文明起來？讓城市健康起來？”

街頭小廣告泛濫的主要原因在于我國相關的法律法規(guī)的缺失和不完善、執(zhí)法不嚴以及市民環(huán)保等法律意識還較薄弱。

關于治理街頭小廣告，目前我國還沒有專門的法律法規(guī)，只是在如下的法律法規(guī)中涉及。首先在我國1994年10月全國人大常委通過的《中華人民共和國廣告法》中，對電視、報刊、雜志和公共場所的廣告內容作了列舉式的禁止規(guī)定，以及規(guī)定了廣告的發(fā)布者不得在廣告活動中進行任何形式的不正當競爭。但對流動的街頭小廣告沒有專門的規(guī)定。其二是在我國的《社會治安處罰法》中對擾亂車站、商場、公園的公共場所秩序的行為作了處罰的規(guī)定，但對散發(fā)街頭小廣告的行為沒有專門的規(guī)定。其三，有許多城市根據(jù)實際情況制定了市容衛(wèi)生環(huán)境管理條例，即使在這些條例中也沒有對散發(fā)小廣告的行為做專門的規(guī)定。如2001年11月通過的，2003年4月修改的《上海市市容衛(wèi)生環(huán)境管理條例》，雖對張貼廣告、強行乞討、亂設攤位等有專門規(guī)定，并規(guī)定對市容衛(wèi)生管理實行責任區(qū)和責任人制度。如社區(qū)中若出現(xiàn)違反市容衛(wèi)生環(huán)境管理條例的，對該責任區(qū)的責任人——物業(yè)管理企業(yè)或居委會進行處罰。但這在操作上有難度，并使真正的散發(fā)小廣告者很有可能逃脫。該條例并沒有對流動散發(fā)小廣告者及其行為作專門規(guī)定。

我國現(xiàn)有法律法規(guī)在規(guī)范散發(fā)街頭小廣告行為人及其行為的漏洞以及對現(xiàn)有的《社會治安處罰法》和《市容衛(wèi)生環(huán)境管理條例》的執(zhí)行不力，使得街頭小廣告乘虛而入。如不采取有效的對策，街頭小廣告就會有蔓延趨勢。

因此，有人建議用“呼死你”的手段來迫使散發(fā)小廣告的幕后主子的手機關閉，從而使小廣告的信息失去價值和意義。但更多有識之士認為只有通過嚴峻立法才能威懾和阻止街頭小廣告的蔓延。最近北京市重拳出臺了《市容環(huán)境衛(wèi)生條例修正案》討論稿，其中規(guī)定對在公共場所散發(fā)街頭小廣告的組織者和散發(fā)者，根據(jù)情節(jié)嚴重程度罰款在一萬元、最高可達50萬元人民幣的罰款。這個條款對散發(fā)街頭小廣告行為人的威懾力是不言而喻的。但能否有效的執(zhí)行仍然是一個問題。首先罰款主體——城市管理綜合執(zhí)法機關的法律地位和權限不明；其二是對拒絕罰款或無力支付罰款的行為人及其行為的法律后果不明。因此在實際操作中，這個修正案的可操作性仍然是一個問題。

本文認為，應從完善相關立法、建立法定的義工懲罰制度和群眾監(jiān)督制度、加大執(zhí)法力度和普法力度等多個層面來綜合治理，才能有效地根治街頭小廣告行為和現(xiàn)象。

從立法層面上說，可以將規(guī)范流動街頭小廣告行為納入到《上海市容衛(wèi)生環(huán)境管理條例》中，賦予城市環(huán)境衛(wèi)生管理部門或機關相應的法律地位和處罰權限；對小廣告的組織者和最大受益者進行重罰；對在散發(fā)小廣告過程中有其他違法犯罪的行為依照我國刑法和社會治安處罰法加以追究；對于一般散發(fā)街頭小廣告的行為人，處于適度罰款和實行義工懲罰制度。義工懲罰制度是根據(jù)散發(fā)小廣告者的行為的嚴重程度處于強制其在居住區(qū)義務清潔勞動一天到一周不等。被罰者如果不服城市管理綜合執(zhí)法機關的處罰，可以依法上訴到人民法院。要求被懲罰人有義務在其居住區(qū)域進行環(huán)衛(wèi)保護勞動的宗旨在于：一方面使得散發(fā)小廣告者為其行為付出成本和代價；另一方面，也是更重要的是通過社區(qū)居民的群體監(jiān)督，使得散發(fā)小廣告人在思想和人格尊嚴上受到震撼，從而為自己的行為感到內疚和可恥，最終達到自覺維護城市環(huán)境衛(wèi)生的目的。事實上，一些發(fā)達國家，包括新加坡等東南亞國家就有相關的義工懲罰制度，實行效果很好。

鑒于我國城市的外來流動人口較多，而散發(fā)小廣告者，有許多都是來到城市找不到工作的外來流動人口。為了有效地實行義工懲罰制度，在外來人口聚集區(qū)，成立外來人口居民委員會，建議在立法上賦予外來人口居民委員會與常住居民組成的居民委員會有同等的執(zhí)行義工懲罰監(jiān)督制度的權力。這條法律規(guī)定可以增加到《上海市容衛(wèi)生環(huán)境管理條例》中，也可以增加到我國《城市居民委員會組織法》或有關的條例中。

建設健康城市的主體是城市居民。只有當每個居民能夠自覺遵守我國有關的法律法規(guī)，不僅以身作則，也能自覺監(jiān)督周圍的環(huán)境衛(wèi)生和違法缺德的行為，那么，街頭小廣告就會自然消失。我們生活的地方，就更能接近健康城市、健康環(huán)境和健康社會的目標。■

編輯：靳偉華