全民低保漸行漸近

編者按：2007年的中央“一號文件”提出，在全國范圍建立農村最低生活保障制度。此前，全國城市低保已基本實現了“應保盡保”。從2007年開始，我國的低保進入了一個新階段，一個充分發揮低保作為社會保障的兜底功能的時代即將來臨。

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低保是這樣一種制度，即根據維持最最低生活保障標準，當一個家庭的人均收入水平低于低保標準時，政府就給這個家庭提供救助，使之收入水平達到最低生活保障標準。低保制度在社會心理方面所起的作用要遠遠超過物質方面。拿城市低保來說，失業人員最大的失落是“沒有人管了”，現在政府通過低保來“管”，每個月又能穩定地領到一筆錢，雖然不多，日常生活還是有保證了。困難群體心里踏實了，社會穩定的目標也就能實現了。

管理學界常會提到“木桶原理”：一個木桶由許多塊木板組成，如果這些木板長短不一，那么這個木桶的最大容量將取決于最短的那塊木板。低保主要解決社會和諧和社會發展的“短板”問題。保障困難群體的基本生活需求，是衡量社會發展進步的一個重要尺度。

針對生活貧困的社會成員建立政府兜底的最低生活保障制度，能夠防止貧富差距的無限擴大，緩和社會矛盾，促進社會團結與社會和諧，是構建和諧社會非常重要的一條路徑，是政府的應盡之責。

全民低保不是全民福利

對“中國實現全民低保條件已經成熟”的說法，有評論說“觀點驚人”，“相當前衛”。中國社科院社會政策研究中心秘書長、研究員唐鈞則指出，這些評論如果不是故作一驚一乍，那就是對中國低保制度的發展過程和現實狀況實際上知之甚少。所謂“全民低保”，并不是要給“全民”人人發一份“低保金”，而是公民由于受到各種社會經濟因素的影響收入下降甚至中斷使之陷入貧困時，由政府給予最起碼的生活保障的國家制度。按國際慣例，低保制度一般被稱為社會救助制度，是市場經濟國家不可或缺的最基本的社會保障制度。在我國，全民低保無非就是城市低保加農村低保，這已經不是一顆還需等待其慢慢長成的青澀果子，而是一個跳一跳就能摘下來的成熟果實。

國家發改委經濟社會發展研究所副所長、研究員楊宜勇也認為，低保制度實際上是一個針對貧困人口的社會救助制度。全民低保，從理論上和制度設計上看，是要保證每一個公民都享有這項權利，但實際上我國目前真正需要政府給予最低生活保障的，城市和農村加起來，大概有5000多萬人。

中國人民大學研究生院副院長洪大用教授告訴記者，全民低保至少意味著以下幾點：第一，在保障最低生活需求方面，城鄉居民一視同仁，不再差別對待。第二，全體居民將有一張日益完善的最后的“安全網”，由此得以避免陷入絕境而不能自拔。第三，國家承擔保障全體居民最低生活需求的職責，并依照相關法律法規實施對貧困居民的生活保障。第四，全體居民所能享受的是最低的、最基本的生活保障，全民低保并不意味著全民福利，我們離西方所謂的福利國家還有很長的距離。

全民低保時代即將到來

目前無論城市低保還是農村低保，其保障水平在整體上都是有限的，在很多地區還只是“有比沒有強”，并不能完全有效地滿足低保對象的實際需要。洪大用認為這種狀況一方面有其合理性，比如說它與我們所處的經濟發展階段有關，與我們防止“養懶漢”的考慮有關。但是，另一方面，這種狀況也是現行收入分配結構下的無奈之選。相當多的社會成員仍然處在收入分配結構的中低層，這樣使得保障對象的規模對保障標準非常敏感，一旦保障標準略微提高，就有與這種提高幅度不成比例的保障對象的大量增加，從而使得低保制度負荷太重。完善低保標準也應與調節整體的收入分配結構一并考慮。

2006年底召開的中央農村工作會議宣布2007年“在全國范圍建立農村最低生活保障制度”，是否意味全民低保時代即將到來?

楊宜勇告訴記者，我國正在積極建立“城鄉一體、標準有別、協調發展”的城鄉低保制度。城市低保目前已經基本實現了“應保盡保、動態管理”。去年12月召開的中央農村工作會議和今年的中央1號文件反映了中央建立農村低保制度的重大決策。黨中央、國務院明確了在全國范圍建立農村最低生活保障制度，鼓勵已建立制度的地區完善制度，支持未建立制度的地區建立制度，中央財政對財政困難地區給予適當補助。這無疑意味著全民低保時代的即將到來。

選擇在2007年全面實施農村低保既是貫徹落實十六屆六中全會有關決定的必然舉措，也是因應各地低保制度建設進程的自然之舉。從實際情況看，各地的低保制度建設已經在走向城鄉一體了，中央政府在此時推動，發揮著“臨門一腳”的作用，也意味著引領低保制度的規范化。

一是中國已經發展到了工業反哺農業、城市支持農村的重要歷史階段。農村低保無疑是其中的問題之一。二是這兩年財政收入大幅度增長，徹底解決農村低保問題具備了條件。三是2007年要迎接十七大勝利召開，實現全民低保是中央在貫徹落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會進程中所推動的一件大事、一件實事、一件好事，標志著以人為本進入了一個新階段。

中西部農村是實施的重點

實現全民低保，重點是全面建立農村低保制度，難點是建立穩定的資金籌措渠道，著力點是加大中央政府的支持力度。中西部地區是未來農村低保制度建設的主戰場。事實上，中西部地區所有縣(市、區)已全部建立了農村特困戶救助制度。只要把上述地區現行的農村特困戶救助制度平穩過渡為農村低保制度，我國全民低保的目標就基本實現了。

洪大用建議，從工作依據上看，重點應該是提升全民低保制度的層次，使其更加完善，更加有約束力。一方面，1999年出臺的《城市居民最低生活保障條例》已經有些不適應新形勢、新情況，不能應對新問題；另一方面，我們現在還沒有全國統一的、層次較高的農村居民最低生活保障制度規定，各地大多是依據地方或部門的行政文件開展工作。進一步的工作重點應該是結合城市低保條例的修訂，制定針對城鄉居民的低保法規，在條件成熟時，出臺社會救助法。

在農村全面建立最低生活保障制度，關鍵在于農村發展的理念，而不在于資金的籌措。當然，對低保資金籌措也要科學地設計，出路在于公共財政建設。原則上農村低保資金應該來自于財政，通過各級政府來籌措。2007年全面實現農村低保，年增加的財政支出在100億元左右。在許多欠發達地區，地方財政困難，鄉村集體經濟實力薄弱，建設農村低保需要加大中央財政轉移支付的力度。2006年我國財政收入達3.9萬億元，中央財政加大支持農村低保的力度應該不成問題。

其中，低保對象的醫療問題是必須重點解決的問題。現在用醫療救助資金幫低保對象參保，看來不是一個有效的辦法。因為新型農村合作醫療采取的是“先看病、后報銷”的模式，低保對象沒有錢看病，也就談不上報銷，參保的醫療救助經費在很大程度上都“作了貢獻”了。現在中央和地方政府給農民的投入已經達到每人每年40元，農民自己投入的部分只有10元，僅占1／5。而且低保對象占整個農村人口的比例很小，只有1.6％－3.0％。所以，完全可以讓低保對象免交這10元錢。這樣，醫療救助的資金就可以用于先幫低保對象墊付醫療費，在合作醫療基金中報銷一部分，看完病后再幫他們支付一部分自付部分。只有這樣，才能使低保對象真正能夠看上病。如果非要低保對象出這10元，建議由中央政府或地方政府代為交付，或兩者分擔。每人每年10元，不過兩三億元，區區小數，何足掛齒，但卻解決了全國農村貧困人口的就醫問題。

相關機制仍需完善

如何確保進入低保的是真正需要保障的人?

洪大用認為做到這一點，可以綜合運用以下辦法：一是制定適宜的保障標準，不讓保障標準弱化自立動機，不讓保障標準對一般人群形成吸引力，應努力使保障標準只針對那些確實有需要的人；二是完善具體的制度設計，使用專業的工作人員，加強低保申請人的資格審核，壓縮各種騙保行為得逞的空間；三是附加必要、合理的約束條件，增加投機者的投機成本；四是加大對各種騙保行為的懲處力度；五是在全社會倡導自主自立，反對投機依賴。

但是，確定農村低保標準和核實家庭收入又要比在城市復雜得多，事實上根本無法做到“準確”二字。農民的家庭收入和消費不像城市居民大多為現金收入，而是實物居多，一項一項計算起來的確很復雜。何況還有各種不可測的變量。所以唐鈞通過對基層實踐的調查后認為，民主評議在確定低保對象時起的作用更大，特別是在農村。民主評議，民間俚語稱“拔大個”、“掉底”。讓大家從“抬頭不見低頭見”的鄉里鄉親中，找出那些生活最困難的家庭，這是很容易做到的事。民主評議方法的核心標準其實只有一條：“讓你得了，大家都沒有意見。”反過來，想申請低保待遇的村民，可以自己與村里最困難的家庭比條件，一比之下，如果感到還有差距，一般都會自動放棄。因此，這種方法簡便易行，充分利用了農村“熟人社會”和村民“地方性知識”的優勢，通常其結果也更為準確和有效。民主評議的方法是有其理論根據的。從理論上說，貧困，不僅是一種客觀上的社會現象，同時也是一種主觀上的社會共識。如果在一個社會中，大家都認為某種生活方式是“貧困”，那就是貧困。所以，以社會共識來篩選低保對象，在農村不失為一種可行的和可操作的好辦法。

在實際工作中，各地制定保障標準的做法并不完全一樣。有的地方在制定保障標準時，更多地考慮了科學程序，考慮到實際生活需要；有的地區則在制定保障標準時，以收定支，更多的是出于主觀判斷，并考慮到政府的財政狀況。另外，雖然一些地區推行了“分類施保”，針對不同類型、不同需求的家庭成員設定不同的保障標準，但這種做法并未普及，從而導致一些地區低保制度實施過程中的不公平和低效率。從整體上看，我國目前的低保標準有高有低，大體上與各地區的經濟發展水平一致。有些地區的低保標準確實偏低，難以滿足低保對象的實際需要。今后應逐步規范化，采用更為科學、更為簡便的程序來制定農村低保標準。

由于生活成本的動態變化，低保標準自然也應動態調整。兩個指標是調整低保標準時的重要參照指標：一是居民平均收入的變化；二是物價上漲指數。當然，針對特定家庭而言，也可以根據家庭類型與需求的變化，在其保障期內適當調整保障標準。

因此，動態管理對低保來說非常重要，但怎樣促使人員進入、退出機制更加科學、完善?

洪大用說：“除非特定人群有著長期需要(比如說沒有勞動能力者)，相當多的人對于保障的需要應該是有期限的。低保制度決不是“長期供養”制度。今后應當進一步加強對低保對象的定期走訪和動態監管，并通過必要的、合理的制度設計，促進低保對象通過就業謀求自立。對于一些特定的情況，還有必要研究制定適當的保障年限。”