政府采購，離陽光有多遠？

一家注冊資金僅有50萬元，連固定辦公場所都不存在的企業，為何能在一起政府采購醫療器械項目中獲得一份500多萬元大單？

一家中標1550萬元大單的公司，在紀委介入調查后，為何連500萬元尾款都顧不上要，就匆匆申請注銷？

這兩件離奇的案例，均發生在我市的政府采購活動中。這兩家神秘公司引出一個沉重的話題：政府采購，離陽光有多遠？

“陽光交易”凸現陰影

我市早已推行的政府集中采購，在國際上素有“陽光下的交易”之稱，是目前世界公認的最為合理的公共財政支出制度。但前述兩家神秘公司，引起了紀監部門的高度警覺：“陽光下的交易”，究竟有沒有陰影？

今年7月4日，調查人員按照標書上留下的地址到沙坪壩區調查前述第一家中標公司，卻根本找不到該公司。調查人員請求該區的工商和地稅人員配合進行尋找，終于在都市花園路某小區找到位于14樓的公司辦公地。據現在承租這套住房的人介紹，紀監部門所要尋找的公司，竟然在兩年前就搬走了。然而正是這家“隱姓埋名”的小公司，在今年3月就輕松獲得了我市某醫院采購CT機招標項目總計500余萬元的大單。

2007年6月，當前述第二個案例的調查人員正在苦苦尋找中標公司時，該公司的一個神秘人物突然主動給調查人員打來電話，希望能夠面談，但在面談中，一遇到關鍵性問題就語焉不詳，隨后表示公司已經在重慶被注銷，即將到沿海地區開拓新的業務。調查人員到有關部門核實，雖然還有500多萬元尾款沒有收到，但這家公司確實已被注銷！這樣一家公司，究竟憑什么優勢能夠承攬總計1550萬元的政府采購大單？

經過深入調查，我市政府采購中的各種違規現象逐漸浮出水面。

度身招標型。某公司在招標文件中規定了眾多限制性條款，招標公告發布后，最終參與投標的企業只有4家。某招標項目使用的是財政資金，根據《政府采購法》，必須進行集中采購，其公告的指定發布媒體應為財政局所設的政府采購網。但該項目的采購人和代理機構以不清楚資金來源為由，擅自改變招標信息的發布媒體，結果只有4家單位參與投標，除了A單位，其他三家公司實力較弱。通過合法評標，最后招標人如愿以償地讓事先內定的A單位中標。

請人陪標型。某公司發布招標公告后，為了減少競爭者，公司負責人出面邀請了一家私交較好的公司“陪伴”自己老婆開辦的公司前來投標，最后自己老婆開辦的公司如愿以償。

陰陽合同型。某校在政府采購中，為了將中標的物品折算成現金套出，該校與中標公司合謀，簽訂了兩份合同：對外合同以物品交易為內容；對內合同則以專項資金的返還為內容，各自分成，并由中標公司出具虛假采購物品的發票。采購雙方實現雙贏，唯一的輸家就是財政資金。

陰影背后暗藏監管漏洞

“陽光交易”中出現的陰影，暴露出當前我市政府采購監管制度還存在較多漏洞。

首先是缺乏獨立的監督主體。《政府采購法》雖然明確規定各級財政部門為政府采購對象的主管機關，但由于《招標投標法》規定的主管機關是各級發改委，故公共采購市場中的監督主體實際上尚未統一。

其二是缺乏細致的監督規則。《政府采購法》雖然賦予各級財政部門對政府采購活動進行監督管理的權力，但沒有詳細規定監督的實體規則和程序性規則，也沒有對違規行為進行處理的細則。這就使得財政部門面對違規行為，往往無所適從，無法真正履行監管職能。《政府采購法》規定公開招標是政府采購的主要形式，但我市市級部門和主城九區從2005年至2006年上半年政府采購公開招標率僅為32.55%，其中市采購中心公開招標率僅為18.18%。從2005年至2006年6月，182家市級單位未納入政府集中采購而自行采購金額3.63億元，占總采購金額9.47億元的38.33%。

其三是政府采購中心企業化運作缺乏獨立性。市政府采購中心于2001年11月成立，隸屬重慶招標采購集團，是一個典型的國有企業。任何一家企業，都會把追逐利潤最大化作為終極目標。這種性質決定了其所有行為都要為目標服務，表現在代理政府采購招標活動中，必然受采購人的制約。在多起案件中，我們發現在招標文件中設置不公平的歧視性條款等違規行為，都是采購中心按照采購人的意圖實施的。同時，為了爭取業務，賺取利潤，對于投標人的資質，集中采購機構也往往睜一只眼閉一只眼。

彌補漏洞須重構規則

要彌補政府集中采購制度中存在的漏洞，讓“陽光交易”真正充滿陽光，必須從根本上重構規則。

建立完備的政府采購法規體系。我國已出臺《政府采購法》以及《招標投標法》、《預算法》、《合同法》等法律，但缺乏具體的辦法和細則。重慶地方人大必須抓緊研究制定政府采購的程序管理、合同管理、采購活動監督檢查等方面的具體規定，用健全的法制為政府采購護航。僅針對《政府采購法》的基本框架，重慶就需要出臺《政府采購信息公告管理辦法》、《集中采購機構設置與管理辦法》、《政府采購供應商庫管理辦法》等配套辦法。作為我國城鄉統籌綜合配套改革的試驗區，重慶完全可以在政府采購領域的地方性法規建設上先行一步。

建立以財政部門為主，監察、審計等部門共同配合的有效監督機制。首先，建立和完善政府采購內部監督機制。內部監督主體包括各級財政部門、采購人、采購代理機構、供應商等。財政部門應制定采購政策和采購管理辦法并監督落實，但不干預具體采購事務。政府集中采購機構要對財政部門負責，定期通過報表等形式向其匯報政府采購情況。其次，建立和完善政府采購外部監督機制，包括審計機關和紀檢監察機關的監督等。政府采購監督管理部門、政府采購各當事人和有關政府采購活動，都應接受審計機關的審計監督；紀檢監察機關依法負責對參與政府采購活動的國家機關、公務人員和國家機關任命的其他人員進行監察監督。再次，建立和完善社會監督機制。充分發揮群眾監督、社會監督、新聞媒體監督的作用，建立政府采購舉報制度，使政府采購作為政務公開的一項重要內容，體現其公開性、透明性，并改組或重新組建一個非贏利性集中采購機構。目前的市政府采購中心隸屬于招標采購集團，其初衷是試圖將招投標和政府采購項目統一起來，盡量減少招投標的成本。通過幾年運行，雖然取得了一些成績，但實踐證明，集中采購機構不宜納入集團化管理。一是有違《政府采購法》的立法精神，集中采購機構應當是非贏利性的事業法人；二是有違設立集團的初衷，不便于市和區縣兩級的行業管理；三是有損政府采購中心的形象，比如收取招標代理費，作為企業是合理的，但作為政府集中采購機構，卻很不妥當。有鑒于此，改組或者重新組建一個獨立的非贏利性的重慶市政府采購中心勢在必行。集中采購機構應是全額撥款的事業單位，建議財政部門盡快會同編制部門、發改委等，根據集中采購機構的社會功能、職責任務和工作需要，設置工作機構，并明確其崗位名稱、工作任務、工作標準和任職條件等。