新形勢下調(diào)整扶貧開發(fā)工作走向的思考

[摘 要] 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，提高扶貧開發(fā)水平，是構(gòu)建和諧社會的一項重要內(nèi)容。本文就新形勢下調(diào)整扶貧開發(fā)工作的走向，提出了系列思考，以努力提高扶貧開發(fā)工作的水平。

[關(guān)鍵詞] 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展；扶貧開發(fā)；和諧社會；走向

胡錦濤總書記在黨的十七大報告中指出：“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進社會主義新農(nóng)村建設。提高扶貧開發(fā)水平?！薄胺鲐氶_發(fā)是建設中國特色社會主義事業(yè)的一項歷史任務，也是構(gòu)建社會主義和諧社會的一項重要內(nèi)容?！痹诖嘶A上，中央提出扶貧開發(fā)不僅要增加貧困人口收入，減少貧困人口數(shù)量，還要通過扶貧開發(fā)，緩解社會發(fā)展差距逐步擴大的趨勢，為構(gòu)建社會和諧做出貢獻。這是對新形勢下的扶貧開發(fā)工作提出的新要求。這些新形勢，客觀要求扶貧開發(fā)的工作走向必須進行適當調(diào)整。

一、客觀評價扶貧成效，科學定位工作性質(zhì)

從上世紀八十年代實行大規(guī)模、有組織的扶貧開發(fā)以來，我國在扶貧開發(fā)領域內(nèi)取得了舉世矚目的成就。到２００６年底止，全國絕對貧困人口數(shù)量由２．５億減少到２１４８萬人，貧困發(fā)生率由３０．７％降低為２．３％，貧困地區(qū)農(nóng)民人均純收入由１５０元增加到１９５０元，扶貧開發(fā)對于促進經(jīng)濟和社會發(fā)展，彰顯社會主義制度的優(yōu)越性，提升我國的國際形象等都發(fā)揮了重要作用，這一點我們必須在客觀評價的基礎上給予充分肯定。

《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要》明確指出：“扶貧開發(fā)是建設有中國特色社會主義偉大事業(yè)的一項歷史任務，基本解決農(nóng)村貧困人口的溫飽問題只是完成這項歷史任務的一個階段性勝利。我國目前正處于并將長期處于社會主義初級階段，在較長時期內(nèi)存在貧困地區(qū)、貧困人口和貧困現(xiàn)象是不可避免的?！边@一判斷，一是因為貧困本身要求我們必須繼續(xù)抓好扶貧開發(fā)工作。即使消除了絕對貧困，相對貧困還將繼續(xù)存在；消除了國內(nèi)貧困，國際之間的絕對貧困和相對貧困也將長期存在。貧困問題不能很好的解決，社會和諧將會是一句空話。貧困的長期存在決定了扶貧必將是一項長期的歷史任務。二是社會主義初級階段的長期性決定了扶貧開發(fā)工作的長期性。鄧小平同志曾經(jīng)深刻地指出：“我們搞社會主義才幾十年，還處在初級階段。鞏固和發(fā)展社會主義制度，還需要一個很長的歷史階段，需要我們幾代人、十幾代人、甚至幾十代人堅持不懈的努力奮斗，決不能掉以輕心?！鄙鐣髁x初級階段的長期性必然導致貧困現(xiàn)象的長期存在，也決定了扶貧開發(fā)工作的長期性。三是我國當前和今后一段時間內(nèi)農(nóng)村生產(chǎn)力水平和農(nóng)民基本生產(chǎn)生活條件不可能發(fā)生質(zhì)的改變，我國６５％以上的人口從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動的局面將會長期存在，全國５６９８萬貧困人口和低收入人口也不可能在短期內(nèi)得以全部脫貧；另外，我國已經(jīng)基本解決溫飽的貧困人口，因其溫飽標準還很低，要在這個基礎上實現(xiàn)小康，還需要經(jīng)歷一個較長時期的奮斗過程。因此，必須科學定位當前和今后較長時期內(nèi)扶貧開發(fā)的工作性質(zhì)，充分認識扶貧開發(fā)的長期性、復雜性、艱巨性，充分發(fā)揮扶貧開發(fā)在調(diào)節(jié)社會穩(wěn)定和諧方面的杠桿作用，將扶貧開發(fā)作為今后長期的歷史任務來對待。

二、優(yōu)化整村推進內(nèi)涵，助推和諧社會建設

整村推進是新時期扶貧開發(fā)的戰(zhàn)略選擇，是以貧困村為單元，逐一、全面解決貧困問題的重大舉措。整村推進的核心支撐是產(chǎn)業(yè)化建設和貧困地區(qū)富余勞動力培訓轉(zhuǎn)移。產(chǎn)業(yè)化建設為貧困地區(qū)依托龍頭企業(yè)發(fā)展支柱產(chǎn)業(yè)、增強貧困地區(qū)的造血功能提供了途徑；貧困地區(qū)富余勞動力培訓轉(zhuǎn)移為緩解貧困地區(qū)人口、環(huán)境、資源壓力，促使貧困地區(qū)的人力資源向人力資本轉(zhuǎn)變，為貧困地區(qū)積聚發(fā)展后勁打造了平臺。兩大項目的實施，可以有效扼制發(fā)展差距逐步擴大的趨勢，盡快增加貧困人口收入，實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧。

但是，隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，建設整體和諧的小康社會已經(jīng)成為當前的主流，在和諧社會建設的大框架下，扶貧開發(fā)必須進一步豐富其內(nèi)涵，為和諧社會建設助推。為此，必須在此背景下優(yōu)化整村推進扶貧開發(fā)的內(nèi)涵，使其與和諧社會建設的要求相一致。一是在通過扶貧開發(fā)促進人與自然的和諧方面。扶貧開發(fā)需要增加基礎設施、生態(tài)治理、環(huán)境保護、綠色能源開發(fā)等建設內(nèi)容，以基礎設施建設工程、生態(tài)移民環(huán)境保護工程、沼氣太陽能等綠色能源開發(fā)工程等為載體，全面改善貧困人口的生產(chǎn)條件和人居環(huán)境，奠定脫貧基礎。二是在通過扶貧開發(fā)促進人與人的和諧方面。要注重貧困地區(qū)的教育、醫(yī)療事業(yè)的扶持，提高貧困人口的受教育程度和健康水平；同時，要通過各種形式的培訓，提高貧困人口的綜合素質(zhì)，提高貧困人口的技能水平，幫助貧困地區(qū)富余勞動力實現(xiàn)轉(zhuǎn)移就業(yè)。三是在通過扶貧開發(fā)促進社會結(jié)構(gòu)的和諧方面。要關(guān)注貧困人口這一特殊群體，在政策層面更加向貧困人口傾斜；特別是要加大扶貧到村到戶力度，要以扶貧開發(fā)建檔立卡的各類數(shù)據(jù)為基準，選擇和確定真正需要扶持的對象，并根據(jù)參與式扶貧的原則，確定好整村推進重點貧困村的“規(guī)定動作”，允許整村推進村自主確定“自選動作”，并按照同樣的要求確定到戶扶持項目，全面優(yōu)化整村推進扶貧開發(fā)的內(nèi)涵，防止貧困村和貧困戶在社會結(jié)構(gòu)中被逐步邊緣化。

三、改革扶貧信貸主體，轉(zhuǎn)變信貸扶貧方式

信貸扶貧長期以來是扶貧開發(fā)的重要手段，信貸扶貧資金是除財政扶貧資金之外最主要的扶貧資金來源，它通過扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、涉農(nóng)工業(yè)企業(yè)和貧困農(nóng)戶種養(yǎng)業(yè)，為推動扶貧開發(fā)工作重點縣支柱產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，增強縣域經(jīng)濟實力，帶動貧困人口增收發(fā)揮了積極作用。但是，由于信貸扶貧長期以來主要有各級農(nóng)業(yè)銀行承擔，而農(nóng)業(yè)銀行作為國有商業(yè)銀行的性質(zhì)決定了其信貸扶持手段和扶持對象的局限性。從國際公認的孟加拉鄉(xiāng)村銀行小額信貸扶貧經(jīng)典案例和國內(nèi)的儀隴經(jīng)驗都可以看出，信貸扶貧主體的多元化是提高信貸扶貧的靈活性、針對性和有效性的根本途徑，目前由單一信貸主體實施信貸扶貧的格局已明顯不適應貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的需要。因此，要順應信貸扶貧發(fā)展的趨勢，提高信貸扶貧的成效，必須改革扶貧信貸主體，打破行業(yè)壟斷，引入多元化的信貸扶貧主體競爭機制，允許國有商業(yè)銀行、國有政策性銀行、私營銀行、區(qū)域性民間互助金融組織乃至外資銀行參與信貸扶貧。信貸資金對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展要實行全環(huán)節(jié)扶持，將重點由生產(chǎn)環(huán)節(jié)向加工環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移，允許企業(yè)使用信貸扶貧資金改善生產(chǎn)加工能力，改造技術(shù)裝備和提升市場營銷能力，全面幫助企業(yè)提高產(chǎn)品附加值和市場占有率，以此來帶動產(chǎn)業(yè)化鏈條各環(huán)節(jié)的經(jīng)濟效益。此外，還要對企業(yè)的信貸扶貧貼息年限進行必要的調(diào)整，可以根據(jù)信貸扶持項目的實際情況，將貼息年限由目前的一年調(diào)整為一至三年，強化財政貼息支持力度，緩解承貸企業(yè)的資金壓力，做好“放水養(yǎng)魚”文章，鼓勵貧困地區(qū)各類得到扶貧信貸資金扶持企業(yè)盡快做大做強。

四、完善扶貧監(jiān)測機制，呼應農(nóng)村低保政策

扶貧監(jiān)測工作是扶貧開發(fā)最基礎的工作，它通過定期對監(jiān)測點農(nóng)戶的收入、消費情況及受災情況登記測算，以此來分析監(jiān)測貧困地區(qū)群眾的收入、支出情況及貧困人口的變化趨勢，評估扶貧工作對貧困地區(qū)、貧困村的社會經(jīng)濟發(fā)展和貧困戶脫貧致富進程的影響，為更好地制定扶貧開發(fā)政策提供基礎性依據(jù)。扶貧監(jiān)測所得到的數(shù)據(jù)，由于其具有的原始性和真實性，能客觀地反映一個地方貧困狀況，體現(xiàn)扶貧開發(fā)在一定范圍內(nèi)的扶持成效。在對監(jiān)測數(shù)據(jù)進行科學分析基礎上得出的各種結(jié)論，可以成為扶貧開發(fā)乃至國家大政方針出臺的重要依據(jù)。目前國家開始實施的農(nóng)村最低生活保障制度，必然會對扶貧開發(fā)產(chǎn)生積極而深遠的影響。農(nóng)村最低生活保障制度的直接受益對象應是處于農(nóng)村經(jīng)濟社會方針最底層的絕對貧困人口和低收入貧困人口。農(nóng)村最低社會保障制度和農(nóng)村扶貧開發(fā)在受益群體上不可避免地出現(xiàn)了重合。但是，農(nóng)村最低社會保障制度是普惠型政策，而扶貧開發(fā)政策是有選擇性的，因此有必要對二者的受益群體進行甑別。從這個角度來看，扶貧監(jiān)測的工作機制就必須在現(xiàn)有的基礎上進一步完善。具體來說，一是要科學設置扶貧監(jiān)測點，使監(jiān)測點具有代表性，能基本反映貧困地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀，特別是絕對貧困人口的生存狀況；二是要逐級建立不同層次的監(jiān)測點，加強對監(jiān)測點的抽樣檢查，防止數(shù)據(jù)被認為的修正，確保監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實性；三是要在監(jiān)測的基礎上，建立數(shù)據(jù)庫和各種檔案，并實行動態(tài)管理；四是要強化監(jiān)測數(shù)據(jù)的應用，運用國際通用的恩格爾系數(shù)法、馬丁法、收入比例法、支出法和基本需求法等理論分析數(shù)據(jù)，以因素法來指導扶貧資金分配和項目安排，進而為扶貧扶持對象和農(nóng)村低保救助對象的確定提供依據(jù)?？偟脑瓌t就是要使貧困人口最先在國家農(nóng)村最低社會保障制度中得到實惠，又要在國家扶貧開發(fā)確定的扶持政策框架下受益。使貧困地區(qū)和貧困群眾共享改革發(fā)展成果。

[作者簡介]唐海軍，男，懷化市扶貧辦副主任，湖南農(nóng)大經(jīng)濟學院在職碩士研究生。

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