區域貿易協定貿易救濟安排損害區外貿易伙伴利益？

林林總總的區域貿易協定在貿易救濟(反傾銷、反補貼和保障措施)方面有何特殊安排?如果有，這種通常表現為對協定成員更優惠規則和措施的條款是否構成對區域外成員的歧視?

在大力推動以WTO為代表的多邊貿易談判的同時，美國和歐盟等國家和組織在積極談判和簽訂區域貿易協定方面也是不遺余力。在這方面，比較有代表性和影響力的是北美自由貿易協定和歐洲聯盟。自上個世紀90年代以來，尤其是進入本世紀以來，區域、雙邊或多邊貿易協定談判如火如荼，新的協定如雨后春筍般涌現。面對如此趨勢，尤其是在WTO新一輪談判面臨挫折甚至破裂境地時，WTO，總干事甚至都發出區域貿易協定對WTO多邊體制構成侵害的警告。

林林總總的區域貿易協定在貿易救濟(反傾銷、反補貼和保障措施)方面有何特殊安排?如果有，這種通常表現為對協定成員更優惠規則和措施的條款是否構成對區域外成員的歧視?為了解答這兩個問題，WTO經濟研究與統計司日前發布了題為《區域貿易協定中的貿易救濟條款》報告。

報告由WTO秘書處的Robert The、美國新澤西州魯特格斯大學經濟學系Thomas J.Prusa和意大利天主教圣心大學Michele Budetta共同撰寫。WTO經濟研究與統計司特別強調，報告不代表WTO秘書處或WTO成員的觀點，也不影響各成員在WTO協定下享有的權利和承擔的義務。本文摘要翻譯報告內容。

背景情況

截止2007年7月18日，已經生效并根據根據GATT1994第24條或者1979年授權條款通知WTO的區域貿易協定有157個，生效并根據《服務貿易總協定》第5條通知WTO的區域貿易協定48個。這些協定包含不同區域、不同類型、不同發展水平的國家，條款本身也千差萬別。

為了便于研究并得出具有說服力的結論，報告選取了74個區域貿易協定。選擇的這些協定既考慮了國家和區域代表性，又考慮了貿易量等因素。它們占各成員根據GATT1994第24條或者1979年授權條款向WTO通報協定的45％，區域內貿易額占全球總貿易額的52.5％(47，000億美元，以2005年為準)。其中，份額最大的是歐盟(24，000億美元，占61％)和北美自由貿易協定(占34.5％)，最小的則是歐盟與法羅群島之間簽署的貿易協定。

在各種貿易救濟措施中，各成員反傾銷立案和采取的措施都遠遠高于反補貼和保障措施。

對區域貿易協定中貿易救濟條款的分析

反傾銷

在抽樣研究的74個區域貿易協定中，以下9個成員間區域貿易協定或者組織區域貿易協定禁止針對成員針對協定其他成員進口的產品采取反傾銷措施：(1)加拿大和智利；(2)澳大利亞和新西蘭；(3)中國大陸和香港；(4)中國大陸和澳門；(5)歐盟；(6)歐洲經濟區域；(7)歐洲自由貿易協會；(8)歐洲自由貿易協會和智利；(9)歐洲自由貿易協會和新加坡。其中，歐洲經濟區域僅限制海關編碼第25至97章內產品的反傾銷，但不禁止其他產品，例如農產品和漁產品。1999年生效的智利和墨西哥區域貿易協定約定繼續就取消反傾銷行動展開談判，但至今并沒有取得結果。

在剩余的區域貿易協定中，18個沒有反傾銷條款，47個有反傾銷具體條款(其中9個僅原則規定適用WTO規則)。概括起來，區域貿易協定中有關反傾銷的條款大致有兩方面內容：(1)提高征稅門檻，縮短適用期限：例如安第斯共同體條約規定的可忽略傾銷幅度為6％，實施期限為3年(WTO規則分別為2％和5年)。新西蘭與新加坡區域貿易協定則規定可忽略傾銷幅度為5％，低于5％的進口可免于反傾銷行動(WTO協定規定為2％-3％)，同時將實施期限限制在3年。(2)設置區域機構對成員國主管當局的反傾銷調查裁定進行審查：在74個協定中，共有5個設置了類似的審查機構，從而提供額外的救濟渠道。其中最典型的是北美自由貿易協定，它授權爭端當事國專家組成的專家組對進口國政府主管部門就反傾銷調查或復審的裁定以及采取的反傾銷行動進行審查和裁決。 歐盟締結的區域貿易協定都包含反傾銷條款。大體而言，這些協定都建立了某種區域機構(例如聯合委員會)，試圖減少反傾銷爭端和協調此類行動。例如，歐盟主導的區域貿易協定一般要求立案時(甚至立案前)通知該區域機構，后者則致力于促成涉及訴訟的成員協商達成雙方接受的解決方案。如果無法得到解決，則調查繼續。不過，此類機構一般僅限于建立磋商和通知機制，而不賦予其有約束力的審查權利。

在北美自由貿易協定之后，美國又與澳大利亞、巴林、中美洲及多米尼加共和國、智利、約旦、以色列、摩洛哥和新加坡等國家和組織締結了區域貿易協定。但這些協定中都沒有與北美自由貿易協定類似的反傾銷條款和機制。這在一定程度上反映了美國政府不愿使其反傾銷權利因締結區域貿易協定而受到限制或損害的立場。

總體上，在報告調查的74個協定中，56個區域貿易協定要么取消，要么制定特別條款制約或限制針對協定伙伴的反傾銷行動。相應地，區域貿易協定是否強化了針對非協定成員的反傾銷行動，從而造成對它們以及它們的產品和企業歧視，是令人關注的。

反補貼

在選擇的74個區域貿易協定中，有5個取消了保障措施，包括：(1)中國大陸和香港；(2)中國大陸和澳門；(3)歐盟；(4)歐洲經濟區域；(5)歐洲自由貿易協會。但是，歐洲經濟區域和歐洲自由貿易協會規定的協定國之間互不適用反補貼措施僅限于海關編碼第25至97章內的產品，而不適用于其他產品，例如農產品和漁產品。

在其余的69個協定中，30個沒有反補貼條款，39個規定了反補貼的具體條款，但其中17個僅原則性規定遵守WTO規則。因此，從實質上來說，規定反補貼具體和專門條款的區域貿易協定只有22個。即便如此，這些協定在反補貼方面的規定是有限的，惟一引人關注的是其中有4個協定設置了區域機構審查機制，即授權此類機構審查成員國主管當局的反補貼行動。這四個協定包括：安第斯共同體、中美洲共同市場、加勒比共同體和北美自由貿易協定。

另一方面，區域貿易協定中就限制補貼或國家援助方面的規定也十分罕見。通過對74個協定的分析，研究者發現其中16個就禁止或者農產品出口補貼作出了規定，但沒有一個與歐盟或歐洲自由貿易協會有關。除此之外，一些協定中還規定了放棄限制競爭類國家援助的承諾條款。這似乎可以看出，多數國家在進行區域貿易協定談判時并沒有考慮放棄反補貼行動，而是認為有必要將它作為對付這種補貼行為的工具。另一方面，一些成員不同意在區域貿易協定中就減少補貼達成協議，似乎與它們不愿意因此讓非區域貿易協定成員“免費受益”的考量有關。保障措施

在74個協定中，只有5個規定協定內成員之間排除適用保障措施，它們分別是：(1)澳大利亞和新加坡；(2)加拿大和以色列；(3)歐盟；(4)南方共同市場；(5)新西蘭和新加坡。其中，南方共同市場《亞松森協定*規定保障措施只能適用于因1994年12月31日協定受益的產品。另有4個協定(中美洲共同市場、中非經濟和貨幣共同體、歐盟安道爾及海灣合作委員會)沒有規定保障措施條款。其余65個協定都規定了專門的保障措施條款。不過，沒有一個協定設立類似反傾銷和反補貼的區域審查機構。

(1)雙邊保障措施

在這方面，歐盟以及歐盟自由貿易協會主導的協定與美國等國家參與的區域貿易協定存在明顯的差別：后者一般要求只能在取消內部關稅的過渡期實施保障措施；而且，其中允許采取的保障措施一般也只是中止關稅減讓，或者在最為嚴格的情況下將優惠關稅提高到最惠國關稅水平。此外，區域貿易協定一般還將保障措施限制在1-3年，這比WTO協定規定的4年要短。

區域貿易協定將成員國之間的保障措施限制在過渡期內，同時規定更短的期限條款減少了區域內貿易保障措施的影響。而且，區域貿易協定規定的補償和報復條款進一步限制了區域內保障措施。人們可能會爭辯說，區域貿易協定中的保障條款不會對區域外成員構成歧視。當然，如果保障措施是因區域貿易協定關稅減讓和其它成員進口增長引起的，則不會對區域外成員造成“溢出”效應。但是，想像一種情形：當來自區域貿易協定成員和非成員進口都出現增長時，由于對區域內成員采取保障措施的門檻更高，因此易于促使該進口國采取全球保障措施。從這個意義上說，區域貿易協定可能導致對進口成員對區域外成員更為頻繁的保障措施行動。

(2)特別保障機制

在74個區域貿易協定中，16個建立了特別保障條款，規定在敏感領域采取額外保護措施的特別門檻。這些特別保障條款一般允許協定成員對超過一定數量或價格門檻(甚至不需要證明嚴重損害或者嚴重損害的威脅)的敏感產品(一般是指農產品、紡織品與服裝產品)采取保障措施，但關稅水平不得超過最惠國待遇水平。此外，這些協定一般還允許在過渡期之后繼續實施。

(3)全球保障措施

在74個區域貿易協定中，18個有專門的全球保障措施條款，其中14個為對GATT1994第19條和WTO《保障措施協定》條款的例外：從協定伙伴進口未超過總進口實質性百分比時可以豁免對該協定伙伴國產品采取保障措施。

根據WTO《保障措施協定》，保障措施應針對所有進口產品，在非歧視的基礎上征收。但是，區域貿易協定將部分區域內成員的進口排除在保障措施之外，從而導致WTO協定與區域貿易協定的沖突。有關這方面的保障措施爭端案例，不少最終被訴至WTO爭端解決機構。例如，在阿根廷鞋案中，阿根廷認定南方共同市場進口的產品同樣對國內產業造成損害，但在采取保障措施時將該組織成員國排除在外。在美國麥麩案中，盡管調查時將加拿大包括在內，但最終保障措施卻沒有針對加拿大進口的產品。在美國鋼管案中，美國采取保障措施不針對從北美自由貿易協定兩個伙伴國進口的產品。在美國鋼鐵案中，美國在分析進口增長、損害和因果關系時針對所有國家，但最終采取保障措施時卻將加拿大、墨西哥、以色列和約旦排除在外。在這些案例中，WTO爭端解決機構都裁定這些在調查時將其協定伙伴包括在內，但在采取措施時卻排除其協定伙伴的成員敗訴。

結論

貿易救濟在國際貿易協定中十分普遍，其理由之一是它為締約國政府提供了一個有效的貿易調整工具，同時也部分消除了來自貿易保護主義者的政治壓力。但是，提供更優惠待遇的區域貿易協定可能在該類協定區域內和區域外構成歧視。即使不存在差別性條款，富有靈活性和選擇性適用貿易救濟同樣可能意味著對區域外成員更為頻繁地采取貿易救濟行動，從而構成歧視——因為區域內嚴格限制甚至排除貿易救濟行動，其可能導致的后果是針對區域外成員貿易救濟行動更便捷和頻繁。

大約1/6的區域貿易協定至少排除了一種貿易救濟行動。如前文所述，大量的區域貿易協定對成員間貿易救濟行動設置了更為嚴格的條款，例如提高征稅門檻，縮短適用期限，設置區域機構對成員國主管當局的反傾銷調查裁定進行審查，將采取保障措施限制在過渡期間，縮短保障措施期限等等。顯然，此類條款的“轉嫁”和“溢出”效應是不容忽視的。

報告指出，對于反補貼措施，研究者無法就區域貿易協定在這方面的具體條款做出評價。其主要原因是區域貿易協定對補貼或國家援助缺乏有意義或顯著的限制。盡管研究者十分重視區域機構在防止濫用反補貼措施方面的作用，但只有4個協定設置了區域機構對協定成員政府的反補貼調查和裁定進行審查的條款。

報告最后指出，我們應當對區域貿易協定中的貿易救濟規則可能造成的歧視保持警惕。對現有規則和貿易救濟隨意和選擇使用可能引發對區域外成員采取更頻繁的貿易救濟行動。此外，協定成員適用特殊的貿易救濟規則可能構成對區域外成員的歧視：它既可能存在于區域貿易協定伙伴之間取消貿易救濟行動(但仍然維持對區域外成員的類似行動)，也可能在對區域內貿易伙伴進口產品采取特殊和更為嚴格的規則的情況下發生。

(作者單位：高朋律師事務所·上海)