西方國家公共部門就業(yè)對勞動力市場的影響

摘要：就業(yè)是民生之本，就業(yè)問題在我國市場化和工業(yè)化的雙重轉(zhuǎn)變過程中成為我們面對的最大難題，擴大就業(yè)是我國當前和今后長時期重大而艱巨的任務(wù)。當前我國的勞動力市場呈現(xiàn)出兩大突出現(xiàn)象：即國內(nèi)失業(yè)率呈不斷上升的趨勢和國內(nèi)勞動力市場形成了典型的“二元就業(yè)體制”。因此，通過研究借鑒西方國家公共部門就業(yè)對勞動力市場的影響，對于深化我國“二元就業(yè)體制”改革，探討國有部門就業(yè)與非公有制部門就業(yè)的關(guān)系，對于降低失業(yè)率具有巨大的現(xiàn)實指導(dǎo)意義。

關(guān)鍵詞：公共部門就業(yè)；二元就業(yè)體制；降低失業(yè)率

中圖分類號：F241．4 文獻標識碼：B

一、問題提出

從20世紀60年代，高居不下的失業(yè)問題就成為困擾西方發(fā)達國家的“頑疾”之一。降低失業(yè)率成為西方各發(fā)達國家政府的當務(wù)之急。在歐洲，長期的福利制度以及缺乏靈活性的勞動力市場制度越來越遭到人們的質(zhì)疑；在美國，為了刺激經(jīng)濟復(fù)蘇，采取了降息、減稅一系列的宏觀政策。盡管歐美各國政府采用了各種政策來改善經(jīng)濟狀況，增加就業(yè)機會，但解決失業(yè)的政策效果不甚顯著。據(jù)統(tǒng)計，在20世紀60年代早期OECD國家的平均失業(yè)率為1．7%，到2000年的平均失業(yè)率為6．3%， 2001年和2002年的平均失業(yè)率分別上升為6．5%和6．9%，并且呈上升的趨勢。

西方發(fā)達國家政府在降低失業(yè)率的過程中具有共同的特征，即普遍把公共就業(yè)看作是消除私人部門就業(yè)機會不足的有效工具。這主要是因為各國政府普遍認為失業(yè)率同公共就業(yè)規(guī)模之間存在著很強的正相關(guān)性。但事實上，這一關(guān)系并不具有普遍性。多數(shù)國家公共就業(yè)在總就業(yè)中的份額不斷增大，但是并沒有使得失業(yè)率降低。在表1中，1975-1995年期間，西方國家公共就業(yè)的規(guī)模普遍不斷增大，但其對失業(yè)和總勞動力市場的影響卻大相徑庭。歐元區(qū)的失業(yè)率由1982-1991年均的9．7%升至1992-2001年的10．6%，而美國則從7．0%降到5．3%。因此，通過公共就業(yè)消除失業(yè)具有很大的不確定性。公共就業(yè)對勞動力市場的影響主要表現(xiàn)在其對私人就業(yè)的擠出效應(yīng)和互補效應(yīng)。公共就業(yè)在創(chuàng)造職位的同時，一方面通過擠出效應(yīng)擠出了私人就業(yè)，另一方面通過互補效應(yīng)促進私人就業(yè)，最終造成總就業(yè)率的不確定性。例如，如果公共職位的創(chuàng)造是通過增加稅收或是對私人制造產(chǎn)品和勞動力市場施加競爭壓力，而引起私人職位的毀壞，那么最終將增加總失業(yè)。但是，如果公共就業(yè)的職位創(chuàng)造體現(xiàn)在公共品的規(guī)模擴大或效率提高上，那么公共就業(yè)對私人就業(yè)產(chǎn)生互補效應(yīng)，最終降低失業(yè)率。

二、西方學(xué)者的研究成果

目前，許多學(xué)者對西方勞動力市場效應(yīng)的研究多集中在經(jīng)濟沖擊、勞動力市場制度、工會作用等方面對勞動力市場影響的研究。一些拉美經(jīng)濟學(xué)家關(guān)注利息率、稅收和匯率變動對勞動力市場的影響。但是關(guān)于公共就業(yè)對宏觀勞動力市場效應(yīng)的研究并不太多，主要集中在以下方面。

Rama（1999）評述的許多文獻，都集中在腐敗問題，研究了發(fā)展中國家公共部門的重要作用。但是，EhrenberSchwarz（1986）和GregorgBorland（1999）關(guān)于公共部門勞動力市場的兩個重要的評論認為工業(yè)化國家的公共就業(yè)主要集中在公共部門的內(nèi)部組織，尤其是工會的影響，以及私人部門和公共部門之間的工資差異。HolmludLinden（1993）和CalmforsLang（1995）研究臨時就業(yè)措施的宏觀經(jīng)濟效應(yīng)，認為臨時公共職位增加私人部門的工資壓力。這些論文都得出同樣結(jié)論：公共職位的工資壓力減少了私人部門就業(yè)。

Holmlud（1997）在工會模型中提出了公共部門和失業(yè)關(guān)系的更深的見解。他證明如果工會在公共部門比在私人部門更相對有權(quán)利，那么公共部門的擴張將提高均衡失業(yè)。HolmludLinden（1993）注意到，并不能由于臨時工作的強烈對沖效應(yīng)，就認為當救濟職位中的雇員很多時，失業(yè)實際上在增加。但是，在他們的分析框架中，這種情況發(fā)生的可能性很小。

Finn（1998）通過研究美國經(jīng)濟的真實經(jīng)濟周期模型得出更精確的結(jié)論。Finn區(qū)分了政府開支中的商品采購和雇員補償部分。她證明了積極增加政府采購會增加私人產(chǎn)量和私人就業(yè)，而政府積極提供就業(yè)機會有相反效應(yīng)。

Alberto Alesina(2000)認為美國公共就業(yè)主要目的是二次分配，因而對公共就業(yè)規(guī)模從弱勢群體收入水平調(diào)節(jié)的角度進行分析。他得出的結(jié)論是，收入分配越不公平，則需要創(chuàng)造更多的公共就業(yè)職位調(diào)節(jié)收入差距，即公共就業(yè)規(guī)模越大。但是他的分析卻忽略了公共部門與私人部門間的相互關(guān)系。

Johannes Horner（2003）通過比較不同所有權(quán)結(jié)構(gòu)的兩部門經(jīng)濟，分析所有權(quán)結(jié)構(gòu)對失業(yè)率的影響。他認為，歐洲經(jīng)濟包括公共部門和私人部門兩部門經(jīng)濟，而美國經(jīng)濟中兩部門經(jīng)濟都是私人經(jīng)濟。他的分析結(jié)論是歐洲經(jīng)濟和美國經(jīng)濟的不同所有權(quán)結(jié)構(gòu)并不一定對美國和歐洲的就業(yè)產(chǎn)生負面影響。

經(jīng)驗文獻證明公共就業(yè)對勞動力市場行為的效應(yīng)是模糊的。DemekasKontolemis（2000）和MalleryMoutos（2001）分別提供了對希臘和德國、日本以及美國的經(jīng)驗證據(jù)。這兩篇論文都采用分析時間序列數(shù)據(jù)，認為公共就業(yè)對私人就業(yè)有很強的擠出效應(yīng)。

LindenHolmlud（1997）檢驗1968-1990期間22個OECD國家混合的橫截面和年度時間序列數(shù)據(jù)。他們實驗得出的最基本結(jié)論是：公共部門就業(yè)在短期內(nèi)減少失業(yè)，而長期內(nèi)沒有顯著效應(yīng)。

Boeri et al.（2000）在研究1982-1995期間19個工業(yè)化OECD國家的非農(nóng)業(yè)就業(yè)率時，對包括勞動力市場制度、公共就業(yè)等變量進行回歸。他們得出的估值是0．7，意味著在顯著性1%的水平，一個公共職位可以擠出0．3個私人職位。

Algan，Cahuc和Zylberberg(2002)分析了1960-2000期間18個OECD國家公共就業(yè)對勞動力市場性能的影響。他們認為公共就業(yè)通過租金和對私人生產(chǎn)的替代擠出私人就業(yè)。

Abrams(1999)以1984-1993期間20個OECD國家為對象，研究了政府規(guī)模對失業(yè)率的影響，并得出兩者之間是的結(jié)論，即政府規(guī)模與失業(yè)率間存在正相關(guān)，政府規(guī)模的擴大將提高失業(yè)率。他認為：（1）大規(guī)模的政府將提供更高的公共醫(yī)療保險和失業(yè)保險金額，從而降低了個人失業(yè)成本，加劇了失業(yè)；（2）私人投資可以顯著的提高生產(chǎn)力以及加快技術(shù)變革，但是政府規(guī)模的擴大會導(dǎo)致公共開支擠出私人投資，從而提供較少的就業(yè)機會。然而，由于Abrams采用最小二乘估計法，沒有考慮橫截面數(shù)據(jù)分析，因此其結(jié)論并不完全具有說服力。而且，Abrams也指出，在存在政治壓力的情況下，公共部門的擴張也可能降低失業(yè)率。美國經(jīng)濟學(xué)家Gerald Scully發(fā)現(xiàn)政府的最大規(guī)模是占GDP的23%，并指出美國政府規(guī)模從占GDP的36．7%降到23%可能降低大約2．9個百分點的失業(yè)率。

上述文獻從理論和經(jīng)驗的角度普遍得出公共就業(yè)對勞動力市場的影響是模糊的，強調(diào)公共就業(yè)對私人就業(yè)的擠出效應(yīng)，普遍忽視了公共就業(yè)對私人就業(yè)的互補效應(yīng)。因而沒有能夠具體解釋公共就業(yè)如何影響私人就業(yè)以及整個勞動力市場。筆者的研究著重從公共經(jīng)濟學(xué)角度對公共部門就業(yè)對勞動力市場效應(yīng)進行理論和實證分析，期望對我國公共部門改革和勞動力市場建設(shè)提供若干有益的啟示。

三、發(fā)達國家公共就業(yè)運行機制及效應(yīng)分析

所謂“二元就業(yè)體制”是城鎮(zhèn)勞動力市場斷裂為兩部分：一部分涉及國有部門和存量勞動力，依靠政府的行政調(diào)節(jié)；另一部分涉及非公有制部門和增量勞動力，基本上完全靠市場來調(diào)節(jié)。兩部門勞動力市場由于勞務(wù)價格、社會保障制度、勞動用工制度以及勞動力供求關(guān)系之間存在較大差異，這就使在某項政策下對勞動力市場的調(diào)整信號，并不能在整個斷裂的勞動力市場得到反應(yīng)，不能夠產(chǎn)生預(yù)期的積極效果。根據(jù)OECD定義，政府就業(yè)包括中央和地方行政機構(gòu)、由公共機構(gòu)擁有或直接融資的非盈利性組織、軍隊和外交部門的職位。公共就業(yè)的基本內(nèi)涵應(yīng)該包括行政公務(wù)員，公共就業(yè)主要包括國防、司法、醫(yī)療和教育等部門的工作人員，其外延包括那些從事其他活動、由政府完全擁有或擁有控股權(quán)的'公共'公司。公共部門就業(yè)存在的獨特作用主要表現(xiàn)在：（1）公共部門的構(gòu)成決定其是最大的雇主，因此公共部門是吸納勞動力的重要組成部分。在經(jīng)濟蕭條時期，這一作用更為明顯。（2）公共部門保障社會生產(chǎn)的正常運行秩序，提供整個社會賴以生存的公共產(chǎn)品，在宏觀經(jīng)濟運行中具有不可替代的作用。（3）公共部門的目標不同于利潤最大化，而是追求效率和平等。因而公共部門就業(yè)有利于調(diào)節(jié)社會收入不均衡現(xiàn)象，緩和社會矛盾。

以歐、美、日等主要發(fā)達國家為例，從史料和理論結(jié)合的角度分析西方國家公共就業(yè)的演進過程和因素。（1）西方公共部門就業(yè)的起源同政府在經(jīng)濟發(fā)展中的作用增強密切相關(guān)，即其理論基礎(chǔ)是凱恩斯主義干預(yù)論。重點分析主要發(fā)達國家經(jīng)濟蕭條時期（特別是20世紀30年代），各國政府一系列刺激經(jīng)濟解決失業(yè)的政策。(2)20世紀60年代到80年代西方國家公共部門就業(yè)的發(fā)展階段。這期間公共部門就業(yè)出現(xiàn)較大的增長趨勢。其中建設(shè)福利國家是公共就業(yè)發(fā)展的重要因素之一。（3）20世紀90年代是西方公共部門就業(yè)的危機階段。重點分析大規(guī)模的公共部門就業(yè)對經(jīng)濟發(fā)展帶來的不利影響：公共部門規(guī)模過大造成巨大財政壓力；公共部門阻礙私人部門的發(fā)展；公共部門資源二次分配低效率。（4）目前，西方國家公共部門正處在改革階段以及未來的改革趨向。促成改革的因素除了包括上述不利于經(jīng)濟發(fā)展的因素以外，數(shù)字技術(shù)的廣泛普及也是推動公共部門改革的重要因素之一。改革措施包括了數(shù)字政府、反壟斷、環(huán)境政策和工作安全等方面。

利用公共部門經(jīng)濟學(xué)理論分析公共部門勞動力市場特征。（1）公共部門勞動市場和商品市場的區(qū)別。公共就業(yè)所提供的商品和服務(wù)主要集中在純公共品（例如一般行政、外交政策、司法、國防和警察）和那些私人部門不愿意提供或者不能由市場機制有效提供的商品和服務(wù)（例如失業(yè)救濟、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、醫(yī)療、監(jiān)獄和教育）。這些商品和服務(wù)降低了私人部門生產(chǎn)成本，有利于提高整個社會的生產(chǎn)力水平。（2）公共部門勞動力市場同私人部門的差異。第一，公共部門就業(yè)決定因素不同于私人部門。公共就業(yè)取決于政治市場，而非經(jīng)濟市場。私人就業(yè)的雇主是廠商或者企業(yè)主，是在市場經(jīng)濟條件下追求利潤最大化的經(jīng)濟人。公共就業(yè)的雇主是政府，或者政客，是在政治環(huán)境中追求政黨或個人的政治租金的最大化的利益集團。對于政客和官僚來講，公共就業(yè)規(guī)模的擴張，寬松的預(yù)算政策，減稅以及各種福利政策是符合其政治利益的，可以贏得更多的選票，賺取更多的政治租金。第二，員工風(fēng)險厭惡和事業(yè)途徑差異巨大。私人部門由于利潤的驅(qū)動，員工傾向于風(fēng)險偏好，而公共部門由于高工資和福利水平，員工傾向于風(fēng)險厭惡。第三，公共部門工資決定因素不同于私人部門。私人部門的工資是工會同雇主討價還價的結(jié)果，決定因素是工會的集體討價還價能力。而在公共就業(yè)部門，雖然雇員加入工會比率不在私人部門之下，但是西方各國都普遍不允許公共部門的工資通過集體討價還價的方式來決定，而是通過法定程序來決定。（3）西方公共勞動力市場的決策過程及目標。公共就業(yè)的目標本應(yīng)當是政府對整個勞動力市場的有益補充，保障有限社會資源的充分利用。然而由于公共就業(yè)的雇主是追求社會政治利益最大化的利益集團，公共就業(yè)的實施受政治環(huán)境影響。因此，公共就業(yè)的原本目標難免不被扭曲。而且，同私人就業(yè)相比較，公共就業(yè)缺乏有力的監(jiān)督機制。盡管私人企業(yè)追求企業(yè)利潤最大化，但是市場機制對其行為加以監(jiān)督約束，從而達到資源的合理配置。在公共就業(yè)市場上，理論認為利益集團的目標行為應(yīng)當受到選民的監(jiān)督。但在現(xiàn)實中，一般選民不會關(guān)心利益集團的行為，因為搜尋相關(guān)信息有困難，而且個人對利益集團所施加的影響微乎其微。選民所關(guān)心的只是純公共品、福利的提供。這必然使得利益集團一旦當選執(zhí)政，就必然在其職權(quán)范圍內(nèi)做出最大化自身利益而非選民利益的選擇。同時，只要條件允許，利益集團總是通過擴大公共就業(yè)和增加社會福利的途徑，給選民造成“福利幻覺”，最終造成公共就業(yè)所提供的服務(wù)或產(chǎn)品超出邊際收益等于邊際成本的帕勒托最優(yōu)和社會資源的浪費。這必然造成公共就業(yè)低效率。

通過理論分析和實證檢驗西方國家公共就業(yè)對勞動力市場的效應(yīng)，對OECD國家公共就業(yè)對勞動力市場的影響采用計量方法進行實證分析。通過理論模型分析，公共就業(yè)是一柄雙刃劍。當公共職位具有高工資特征或公共就業(yè)創(chuàng)造是通過增加稅收，對私人制造產(chǎn)品和勞動力市場施加競爭壓力，那么將引起私人職位的毀壞，最終將增加總失業(yè)。但是，如果公共就業(yè)的職位創(chuàng)造體現(xiàn)在公共品的規(guī)模擴大或效率提高上，那么公共就業(yè)對私人就業(yè)產(chǎn)生互補效應(yīng)，最終降低失業(yè)率。因此，公共就業(yè)一方面可以通過擠出私人就業(yè)對勞動力市場產(chǎn)生負面的影響，另一方面也可以通過互補私人就業(yè)對勞動力市場產(chǎn)生積極影響。

四、發(fā)達國家公共部門就業(yè)對我國的啟示

1．政府應(yīng)控制公共部門規(guī)模。理論分析和西方國家的經(jīng)驗表明，如果公共職位的創(chuàng)造是通過增加稅收或是對私人制造產(chǎn)品和勞動力市場施加競爭壓力，擠出私人就業(yè)，那么最終將導(dǎo)致總失業(yè)增加。因此，公共部門就業(yè)規(guī)模過大不利于解決就業(yè)問題。然而，按照國際上公務(wù)員與GDP的比例指標來看，我國公務(wù)員“超標”近20倍，行政管理經(jīng)費占財政支出比重接近20%，遠遠高于發(fā)達國家水平。大量的財政收入被公共部門內(nèi)部消耗，不僅沒能緩解嚴峻的就業(yè)壓力，反而壓抑了民營經(jīng)濟的競爭。適度控制政府規(guī)模將為民營經(jīng)濟提供更大的發(fā)展空間，使其吸納更多就業(yè)，緩解就業(yè)壓力。

2．我國政府應(yīng)盡量減小公共部門與民營經(jīng)濟從業(yè)人員間的福利待遇，促使民營經(jīng)濟吸納更多的就業(yè)能力。理論研究表明，公共部門福利過高將擠出更多的私人部門勞動力。歐洲國家高福利政策的教訓(xùn)應(yīng)引以為鑒。目前，由于我國社保體制尚未健全，公共部門與民營經(jīng)濟部門間福利待遇有一定差別。公務(wù)部門就業(yè)具有明顯的公共性、穩(wěn)定性、保障性優(yōu)勢，但對整個就業(yè)市場起到一定的消極作用。公共部門高福利一方面吸引更多的具有技能的勞動力偏好公共部門就業(yè)，另一方面產(chǎn)生就業(yè)幻覺，使得剛進入勞動力市場的大學(xué)生厭惡民營經(jīng)濟，最終結(jié)果是造成我國民營經(jīng)濟人才短缺，不利于我國經(jīng)濟發(fā)展和整體就業(yè)狀況的改善。因此，政府應(yīng)制定相關(guān)政策措施盡量減小公共部門與民營經(jīng)濟從業(yè)人員間的福利待遇，促使民營經(jīng)濟吸納更多的就業(yè)能力。

3．我國政府應(yīng)重點增加提供公共產(chǎn)品方面的公共支出投資。理論分析表明，如果公共就業(yè)的職位創(chuàng)造體現(xiàn)在公共品的規(guī)模擴大或效率提高上，那么公共就業(yè)對私人就業(yè)產(chǎn)生互補效應(yīng)，最終降低失業(yè)率。西方國家在公共就業(yè)規(guī)模擴大方面探索了兩種方式，一種是擴大公共就業(yè)部門人數(shù)，另一種是增加對公共就業(yè)部門的投資。目前看來，西方國家正在反思前者，而普遍更認可后者。例如在法國、芬蘭、加拿大、新西蘭等國家都普遍掀起了一輪削減公共部門的改革。美國則在公共就業(yè)占總就業(yè)的份額保持穩(wěn)定前提下，加大了對公共部門的投資，以期望促進私人部門生產(chǎn)力的發(fā)展，進一步增加就業(yè)。我國目前正處在社會轉(zhuǎn)型期，通過增加在醫(yī)療、教育、社會保障等公共產(chǎn)品方面的投入來緩解就業(yè)壓力，無疑是一個有效的途徑。

4．鼓勵民營經(jīng)濟部門吸納更多勞動力就業(yè)。西方國家通過公共部門降低失業(yè)率的經(jīng)驗教訓(xùn)顯示，私人部門經(jīng)濟的發(fā)展比單純通過公共部門規(guī)模擴大降低失業(yè)率具有明顯的理論和現(xiàn)實說服力。這再一次證明民營經(jīng)濟部門比公共經(jīng)濟部門具有更高的效率。因此，我國政府應(yīng)當積極鼓勵民營經(jīng)濟的投資，促使民營經(jīng)濟的發(fā)展壯大，吸納更多勞動力就業(yè)。

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