構建黑龍江省農村社會保障體系

摘要：農村社會保障體系的建設與發展，既離不開足夠的資金投入，更離不開有效率的制度框架設計。目前，農村社會保障制度建設的實踐尚無一套完整的理論體系予以指導，使黑龍江省農村社會保障制度建設帶有一定的盲目性。針對農村社會保障體系的具體內容為農村養老保障、農村醫療保障和最低生活保障制度提出對策和建議。

關鍵詞：黑龍江省；農村社會保障；制度；構建

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A

The Construction of Rural Social Insurance System in Heilongjiang Province

YANG Xiu-li，SUO Zhi-lin

(School of Humanitions and Social Sciences，Northeast Uniiversity of Agriculture，Harbin 150030，China)

Abstract:

The construction of rural insurance system relies mainly on both sufficient financial support and efficient system designing.However，in this case there are less systematic guidances，as many lead to certain blind practice in the due course of construction.The paper clarifies several key tasks and the minimum life insurance system.

Key words:Heilingjiang Province;rural social insurance;system;construction

黑龍江省是一個農業大省，農業人口占全省總人口的50%。目前，隨著農村經濟的全面發展，全省農村原有的保障體系存在的經濟基礎已被打破，土地保障的功能也逐漸減弱。建立和完善農村社會保障體系，可以推進黑龍江省的工業化、城市化進程，消除城鄉二元結構，實現社會公平，對保持社會穩定，加快社會主義新農村建設都具有特別重要的意義。

一、黑龍江農村社會保障體系的現狀

（一）農村養老保障體系在探索中前進

隨著老年人口的比重不斷上升，黑龍江省的農村老齡化程度在不斷提高。據2000年第五次全國人口普查數據公報顯示，黑龍江2009年老年人口比重為10．51%，將實現由年輕型人口結構向老年型人口結構過渡，進入老齡社會。一直以來，家庭養老是中華民族傳統美德的具體體現，也是黑龍江省農村最普遍的養老方式。

從20世紀80年代中期開始，在農村經濟比較發達的地區進行了建立農村社會養老保障制度的探索。從1991年起，國務院作出決定，由民政部開始組織對農村社會化養老保險改革進行試點，經過10多年的建設和發展，到2005年底，全省已有120多個縣(市、區)，75．9%的鄉鎮開展了農村養老保險。

（二）新型醫療保障體系穩步發展

黑龍江省的醫療保障制度尚屬探索階段，新型農村合作醫療水平有限，不能滿足農村居民對健康的需要。對于廣大農民來說，“自費”仍然是他們醫療的最主要方式。

黑龍江省委、省政府始終高度重視新型農村合作醫療試點工作，把推行新型農村合作醫療制度明確納入全省“10項利民任務目標”并明確提出辦好新型農村合作醫療是解決農村就醫難問題的一項重要措施。 選擇呼蘭縣、林口縣、林甸縣、寶清縣和海倫市5個縣市作為試點。5個試點縣市共有農業人口190．17萬人，截止2004年12月20日統計，5個試點縣(市)實行一年以來，先后有39．31萬農民自愿參加了新型農村合作醫療，占農業人口的56．4%，共籌集合作醫療基金3353．33萬元，支付了1902．1萬元的醫藥補償費，占合作醫療基金總額的46．63%，人均支付醫藥補償費48．38元。為2萬名住院農民支付大病統籌醫藥補償費1706．3萬元，極大地減輕了農民因病造成的經濟負擔，有效地保障了農民的健康權益。

2005年，黑龍江省新型農村合作醫療在原來5個試點縣的基礎上，擴展到了14個試點縣。目前先后共有近200萬農民參加合作醫療，約占14個試點縣農業人口的52%。農民個人繳費共2223．65萬元，省、市、縣三級財政補助資金4214．84萬元。

新型農村合作醫療制度一方面使農民獲得了實惠，另一方面為全面推行新型農村合作醫療制度進行了有益的探索，積累了經驗。同以前的農村合作醫療制度相比較，新的制度加大了政府的支持力度，堅持農民自愿參加的原則，資金統籌層次由過去的鄉、村一級提高到縣級，因此，抵御風險的能力也大大提高。但它是農民自愿參加的互助共濟制度，不是一種社會保障制度，因此，它的保障水平是有限的。

（三）農村最低生活保障制度逐步推進

在農村建立最低生活保障制度，是完善社會保障體系的需要。黑龍江省低保制度體系尚未建立，處在試驗階段，主要特點是將低保對象由“特定”人群向“困難”人群轉化。以農村稅費改革試點為契機，2004年黑龍江省在雙城市、蘭西縣、富錦市、訥河市等4個市(縣)全面建立農村最低生活保障制度，開展農村低保試點，為下一步在全省推廣積累經驗。目前，黑龍江省對農村特困人口進行了全面排查，排查對象為五保戶、無勞動能力、無經濟來源、無法定贍養人或撫養人的“三無”對象以及因災和因病致貧的農村人口，這意味把針對某些特定對象(如五保戶、災民等)的傳統社會救濟制度改變為覆蓋所有農村貧困人口的農村最低生活保障制度。現在黑龍江省已有7．37萬人納入到農村最低生活保障范圍。從五保制度到最低生活保障制度，說明農村社會經濟工作進入了新的時期。其覆蓋面更寬了，不再僅僅局限于“五保戶”保障方式。但是農村最低生活保障制度并沒有取代五保制度，它是“我國傳統的社會救濟制度的改革與完善，是社會救濟工作的制度化、規范化建設”。

二、黑龍江省農村社會保障體系存在的問題

（一）農村社會保障體系不健全

從理論上講，農村社會保障體系應完整地包括農村社會保險（含養老、醫療、失業、工傷、生育保險）、農村社會福利、農村社會救助（含農村社會最低生活保障、農村救濟、救災和扶貧）、優撫安置和自愿補充保障等內容，而且社會化保障項目較多。但目前黑龍江省農村社會保障仍主要由農村家庭來承擔。

更為關鍵的是，隨著農村城鎮化的迅速推進，黑龍江省近幾年來產生了大量的失地農民和進城務工的“民工潮”。在城市，失地農民和“農民工”均生活在城市的邊緣，在現行的農村社會保障體系中，針對失地農民和農民工問題的社會保障制度并未及時地建立起來，導致農民工和失地農民的權益無法得到正常維護。

（二）社會保障覆蓋面較窄保障水平偏低

由于受經濟發展水平和財政支付能力的制約，目前黑龍江省農村低保制度的保障范圍較小，據統計，截至2004年5月，全省農業人口總數1911萬人，貧困農民約153萬人，占農業人口的8%。已納入農村低保的貧困農民僅7．37萬人，尚不足貧困農民總數的5%。農村低保制度只能在最貧困的農民中實行。

當前黑龍江省農村低保制度的保障標準普遍較低。阿城市的低保標準為年人均648元，而大慶市的紅崗區和大同區，保障標準為年人均600元。當前的保障標準，與貧困農民的實際生活需要有較大的差距，有的地方甚至還不能滿足貧困農民的基本生活需要。

（三）農村社會保障缺乏有效的監督管理

從總體上看，黑龍江省農村社會保障的現狀是城鄉分割、條塊分割、多頭管理、各自為政，條塊之間既無統一的管理機構，也無統一的管理立法。從管理機構上看，在國有企業工作的農村職工的社會保障統籌歸勞動部門管理，醫療保障歸衛生部門和勞動者所在單位或鄉村集體共同管理，農村養老和優撫救濟歸民政部門管理。在廣大農村，民政部門負責社會救助、社會優撫、農民老年社會保險、鄉鎮企業社會保險，保險公司負責一部分社會保險，其余一切社會保險事業均由農村集體組織自行管理。出于各自地位和利益的不同，各級政府和部門在社會保障的管理與決策上經常發生矛盾。

黑龍江省目前各地尚未統一建立起農村社會保障基金，基金運營不合理，農村社會保障基金管理缺乏法律保障，難以實現保值增值。

三、黑龍江省農村社會保障體系的構建

（一）構建黑龍江省農村養老保障體系

1.提高土地保障的功能

提高土地保障功能的關鍵問題有兩個：(1)通過政策支持和組織措施減少農民土地經營風險和提高農民收入。(2)發展多樣化的土地養老保障措施。多樣化的土地養老需要政府的支持，以提高家庭養老保障的能力。

2.充分利用金融資源 ， 節約制度成本

信息共享和賬戶管理都需要交易成本，包括專業人員、賬戶管理系統和監督系統等。將農民養老金賬戶管理納入金融管理系統，政府只需要投入較少資金在經辦機構和受益人之間建立信息傳遞平臺即可。目前，政府財務資源和信息資源部門分割和獨立壟斷的問題還較普遍，因此，理順政府管理體制成為建立農村養老保障制度的關鍵問題之一。利用金融資源的辦法是通過招標的方式選擇商業銀行經辦個人賬戶養老金業務。

3.盡快建立和完善農民養老金個人賬戶制度

農民養老金個人賬戶制度應當具備如下特點：(1)多方籌集資金。不搞強制原則，用利益導向政策鼓勵、幫助和引導農民建立養老金賬戶。 (2)農民自己開設個人賬戶，并參與管理。由具有托管資格的銀行保管個人養老金賬戶，并向參保人進行信息披露。(3)建立封閉管理個人賬戶。封閉式管理的個人賬戶，即由托管銀行將各類農民養老金繳費直接上傳至中央農保托管基金進行投資運營，中間不做任何滯留和運營。在制度創新的基礎上，將約占當年農民繳費總額3%的行政管理費免除。受托銀行以經營規模抵消經辦成本，做到最大限度地減輕參保農民負擔。

（二）構建黑龍江省農村醫療保障體系

1.繼續發展和完善合作醫療

合作醫療作為農村以鄉、村社區為單位、由政府組織起來的農村醫療衛生保障制度，通過社區成員的積極參與互助共濟，以一種合理的費用機制，利用一部分醫藥費用支出少的人群，補償另一部分醫藥費用支出較多的人群，使社區居民得到與本地經濟水平相一致的基本醫療衛生保障，提高社區居民的個體防病能力與整體健康水平。應該說，這是符合“社會保險”原則的、一種較低層次的、具有一定福利色彩的醫療保障制度。

2.積極探索適合農村特點的多形式、多層次的醫療保險制度

在社會主義市場經濟條件下，農村醫療保障不應該也不可能堅持“一種模式”，而應多種模式并存。農村醫療保障的發展，應當堅持“調整、進城、救助”相結合的基本思路。合作醫療要根據農村經濟社會結構的變化，及時地、因地制宜地調整合作醫療的統籌層次和管理制度。在城市化水平較高的地區，逐步把農村醫療保障體系納入到城市社會保障體系中去，逐步取消醫療保障制度的城鄉界限。在城鎮化水平較低、中等發展水平的地區，要在合作醫療制度基礎上進行改革。有條件的地區可以將合作醫療改造為“合作醫療保險”，由村辦村管逐步提高到鄉辦鄉管、縣辦縣管，提高社會化層次、籌資水平與補充水平，增強抗風險能力和吸引力。有些地區可以單獨搞“大病補償保險”，也可以把“大病補償保險”與門診合作醫療結合起來。對于貧困地區、貧困人口，國家要通過社會救助制度進行醫療救助。可以借鑒一些地區合作醫療的具體做法。

3.建立醫療救濟制度，加強衛生扶貧工作

黑龍江省還存在大量的貧困人口，應當把衛生扶貧納入社會保障尤其是社會救助體系，把醫療救助計劃與整個社會保障體系有機結合起來。實施醫療救助，應當主要靠政府或非政府的醫療救濟基金。政府財政支持是醫療救濟基金的部分來源（啟動階段），要利用國際援助基金、慈善捐款、衛生扶貧彩票、扶貧基金等渠道多方籌集資金，扶助貧困地區尤其是貧困人群。

（三）構建黑龍江省農村最低生活保障體系

1.合理建立保障資金的籌集機制，加大籌措力度

農民社會保障資金籌集是農村社會保障的核心問題，也是一個非常困難的問題，國家財政應該給予補償。但黑龍江省經濟不發達，財力有限，而且農民人口基數大，單一依靠國家財政來開展社會保障工作，顯然極不現實。應廣泛利用全社會的各種力量、各種資源，將籌措農民社會保障資金的能力作為衡量考核地方官員政績的一項基本指標。國家的責任更多地體現在組織、推動和政策優惠上。

2低保資金發放形式規范化

最低生活保障資金的管理可采取的方式有兩種：（1)將保障資金集中到縣一級統一管理，實行專戶專帳，按時下撥到鄉鎮統一發放；（2)各級政府財政負擔的資金集中到縣一級統一管理，村集體負擔的資金，可由村集體直接與保障對象簽訂合同或協議，按時發放。借鑒城市低保資金發放的成功經驗，農村低保資金研究采取通過當地信用社或郵政儲蓄所代發等形式，完全實行社會化發放。

3.積極實施教育救助

文化程度偏低是城鎮和農村貧困群體的共同特征他們貧困的本質是“機會的貧困”或者是“文化的貧困”。對這一部分人來說，加強教育、提供各類技術培訓的機會，增強他們在再就業中的競爭能力，使其自食其力，可能是一種更好的救助形式。貧困家庭中下一代的教育問題是教育救助的重點。教育是促進社會平等的基本手段，政府、社會應努力創造條件讓人們有同等受教育的機會。因此，應由政府牽頭建立“教育救助金”，為農村最低生活保障家庭中在校的學生提供教育救助，可以現金或實物的方式，建立類似于城鎮教育救助的新型的教育救助。

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(責任編輯：習文)

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