政策加力推動農村小額貸款

我國農村金融需求的特點呈現出資金需求總量大、服務需求方式多樣化及中西部地區金融服務需求更加突出的特點。小額農貸的推進將逐步改善農村金融領域現存的問題。

建設社會主義新農村，必將促進我國農業和農村經濟的持續、快速發展，并由此催生農村市場的進一步發育，連鎖拉動農村多元化的金融服務需求，這無疑為銀行業金融機構，特別是農村金融機構的業務拓展和發展壯大帶來廣闊的空間和良好的歷史機遇。解決農村地區金融機構網點覆蓋率低、競爭不充分、服務不充分等問題，更好地支持新農村建設，關鍵是加快農村金融制度和產品創新。為此，國家積極推進農村金融機構改革，放寬農村金融準入政策，實行制度創新，近期還出臺了《中國銀監會關于銀行業金融機構大力發展農村小額貸款業務的指導意見》（以下簡稱《意見》），要求銀行業金融機構創新業務品種，大力發展農村小額貸款業務，進一步改進和加強金融服務，提高服務充分性。

新政策主要內容

擴大了機構范圍。農戶小額信用貸款和農戶聯保貸款原來只有農村合作金融機構（含農村信用社、農村合作銀行和農村商業銀行）開辦，農業發展銀行、郵政儲蓄銀行進行了試點，這次《意見》將此業務擴大到其他政策性銀行、國有商業銀行、股份制商業銀行，要求它們也要大力發展農村小額貸款業務。

放寬了貸款對象和貸款用途。傳統小額貸款以支持家庭傳統耕作農戶和養殖戶為主，《意見》則將服務對象擴大到農村多種經營戶、個體工商戶以及農村各類微小企業。貸款用途則擴大到農業、有利于提高農民收入的各產業、消費、外出創業等方面。

調整了貸款額度和貸款期限。《意見》大大提高了貸款限額，要求根據當地農村經濟發展水平以及借款人生產經營狀況、償債能力、收入水平和信用狀況，因地制宜地確定貸款額度。根據當地農業生產的特點、項目周期和綜合還款能力等，靈活確定貸款周期，放寬了貸款期限，明確了展期原則。

擴大了貸款利率自主性。由于我國尚未實行利率市場化，加上銀行業金融機構尚無能力建立完善的利率定價機制，因此《意見》明確要求實行貸款利率定價分級授權制度，將利率浮動范圍與貸款權限一并授權，給予基層機構一定程度的利率自主權。

簡化了貸款手續和服務方式。《意見》要求按照“先評級—后授權—再用信”的程序，建立農村小額貸款授信管理制度以及操作流程，強化了動態授信管理。《意見》還要求全面推廣實踐已經證明行之有效的貸款證，逐步把借記卡升級為貸記卡，在授信額度內采取“一次授信、分次使用、循環放貸”的方式。要求增加貸款申請受理渠道，進一步簡化手續，改進服務方式。

強調了風險控制和外部環境建設。《意見》提出要建立激勵約束機制，有效控制風險。加快建立農村社會征信體系，培育農村信用文化，創建良好的農村信用環境。《意見》提出盡快規范和完善農戶和農村小企業信用檔案，其目的是希望通過這種方式，解決借貸雙方信息不對稱問題，以避免農村金融市場存在不完全信息而導致的貸款回收率低下問題。在要求強化監管、完善糾錯機制、鼓勵金融創新的同時，《意見》也提出對農村小額貸款業務開展得好、效益持續提高的銀行業金融機構，給予允許在農村地區增設機構、開辦新業務等積極支持的獎勵政策。

政策出臺背景

隨著我國農村經濟快速發展，農村經濟社會發生了深刻變化，呈現出如下特點：農戶簡單再生產向擴大再生產轉變，簡單生活需求向高層次消費需求轉變，農業生產由傳統的季節性向現代農業的長期性轉變；農業生產中矛盾的主要方面已從增加農產品供給轉向增加農民收入，從保障供給轉向適應市場；經濟成分與經營形式多層次性長期并存，農業的發展既要堅持家庭承包責任制這一基本制度，又要不斷創造出新的制度安排，實現農業生產的第二次飛躍，農村地區已出現農戶、合作社以及其他形式的經營實體；縣域經濟增長模式發生變化，縣和縣以下中小型民營工商企業逐漸成為縣域經濟發展的重點，多種所有制的鄉村中小企業發展迅速，成為推動農村經濟增長的主要模式；地區發展不平衡，農村經濟發展的資金需求量大，但國家對農村的資金投入有限。

上述特點決定了農村經濟發展對農村金融服務的需求特點。首先，資金需求總量更加巨大。據國家統計局初步測算，到2020年，新農村建設新增資金需求總量為15萬億元左右。按照過去農村投入資金中財政資金、信貸資金和社會資金的經驗比例，即使考慮到公共財政加大對新農村建設投入的情況，所需資金中的大部分仍將由銀行業金融機構提供。農戶、合作社、鄉村中小企業進行生產、流通所需要的大量資金，完全靠自身積累根本不現實，需要外來資金的注入和支持，農村金融服務需求將日漸強勁。農村小城鎮建設的基礎和核心是加速發展農村經濟，在自身積累資金嚴重不足的情況下，亟需信貸資金的支持。其次，服務需求方式更加多樣化。社會主義新農村建設涉及多領域、多層次、多類型的金融需求，既有一般農戶的小額信貸需求，也有產業集群化龍頭企業的大規模資金需求；既有普通的存貸款服務需求，更有保險、支付結算和理財等服務需求，客觀上要求金融服務品種更加豐富，服務手段更加多樣，服務方式更加便捷。農村小額金融需求由零散、小額向集中、大額轉變，呈現出多元化、多層次特征。第三，中西部地區金融服務需求更加突出。中西部地區金融資源不足，金融網點不足，競爭力不足，金融服務整體水平較低。

農村小額貸款是向農戶、農村工商戶以及農村小企業提供的額度較小的貸款。近年來，銀行業金融機構圍繞發展農村小額貸款業務，改進金融服務，信貸投入不斷增加，在支持農業和農村經濟發展，支持農民增收方面做了大量工作。農村合作金融機構發放的農戶小額信用貸款和農戶聯保貸款的廣度不斷拓展，郵政儲蓄機構（正在改制為中國郵政儲蓄銀行）小額存單質押貸款試點工作穩步推進，農業發展銀行部分省份分支機構農村小企業融資試點取得了新的進展。截至2006年末，農村金融機構涉農貸款余額達到4.5萬億元，占銀行業金融機構貸款總量的18.8%。農村合作金融機構農業貸款大幅增加，農戶貸款覆蓋面逐步擴大。農村合作金融機構農業貸款余額12105億元，其中農戶貸款余額9196億元，受益農戶7000多萬戶，占全國農戶總數的31.2%，占有貸款需求且符合貸款條件農戶數的57.6%。

雖然近年來農村金融服務正在發生積極變化，但農村市場經濟機制尚未真正建立，仍是不完全競爭市場，農村金融發展相對滯后，金融市場深化程度較低，與農民和農村經濟發展不斷增長的需求相比很不適應，與新農村建設和構建和諧社會的要求相比還有差距，農民貸款難和農村小企業貸款難等問題依然存在。大部分農村地區只有農村合作金融機構和郵政儲蓄網點，形成金融機構單一化、金融市場日益壟斷化的局面，一些偏遠落后地區甚至還存在金融服務空白。銀行業金融機構由于商業利潤驅動，沒有切實承擔農村信貸投入的社會責任，在農村地區信貸投入少。另一方面，農村產業盈利性低，農民和小企業經營風險高、抵押擔保手段少，農村金融消費者金融意識薄弱，部分農村地區信用環境較差，種種原因使農村貸款手續煩瑣。再有，原有農村小額貸款制度滯后，利率定價機制不靈活，風險管理缺乏持續性，貸款用途、額度、期限、管理等與農村需求不適應，無法滿足日益增長的資金需求。

農村小額貸款應堅持的原則

堅持為“三農”服務與防范風險、機構可持續發展相結合。農業的弱質性和高風險性導致農村信貸的風險要高于一般工商業貸款風險，從事農村金融服務的機構的風險自然要高于其他金融機構，同時，農村信貸的高分散性特點也加大了金融機構的經營成本。銀行業金融機構作為自主經營、自擔風險、自我發展的企業，獲得合理利潤是其可持續發展的必然要求。如果不按經濟規律辦事，片面強調支持“三農”而導致風險，發展不可持續，自然不可能持續發揮其支持“三農”的作用。因此，開展小額貸款業務，必須堅持商業可持續原則，做到發展業務和防范風險相結合。

堅持發揮正規金融主渠道作用與有效發揮各類小額貸款組織的補充作用相結合。我國農村經濟發展客觀上存在較強的地域性和層次性，農村金融需求主體對金融服務的需求也表現出較強的地域性和層次性特征。要從區域經濟社會發展狀況和資源稟賦條件出發，實行多層次小額貸款供給。政策性金融和商業性金融的適當分離，區別政府意志和企業行為，既保證了政府對農民、農業和農村給予資金扶持的目的，體現了對重要區域、重要產業的支持，同時也完善了商業性金融機構的企業行為，可以最大限度地解決農村金融供給效益長期低下的問題。農村信用社的改革，進一步明確了其職能定位，能有效地向農戶提供面對面的服務。正在試點組建的村鎮銀行、貸款公司、互助資金組織也將為農村提供小額貸款服務。多樣化、多層次的金融組織，如小額信貸組織、民間借貸等，只要加強調控，規范其行為，同樣可以為農村經濟發展作出貢獻。

小額信貸其本質是為傳統金融不能覆蓋的廣大有生產能力和貸款愿望的低收入階層提供稀缺的資金，使其通過自身努力擺脫貧困和加速發展，我們要鼓勵、支持農村小額信貸機構發展，充分發揮小額金融的作用。民間借貸在我國農村較為普遍，在農戶和其他經營主體資金需求量多的地區更是廣泛存在。應該承認，民間借貸是我國金融二元性特征以及農村金融需求難以從正規金融渠道得到滿足的產物，也是我國農村地區非正規金融的主體，只要采取有效措施，積極引導，肯定符合供求關系的民間借貸的作用，遏制非法的金融活動，民間借貸組織可以在提供生產經營資金、活躍農村金融市場、提高金融效率，尤其是促進農村民營經濟發展等方面起到積極作用。

堅持市場競爭與業務合作相結合。隨著我國銀行業組織體系以及其自身經營機制的不斷完善，金融服務工具和手段逐漸多樣化，服務層次和區域范圍不斷擴張，農村金融服務發生了積極變化，大大提高了農戶和其他經營主體獲得信貸資金的可能性。要實現農村金融服務充分的目的，既要鼓勵銀行業金融機構充分競爭，通過競爭來改善服務，又要提倡它們進行業務合作，進而建立競爭性、多樣性和效率性的農村金融市場。鼓勵國有商業銀行和其他商業銀行在堅持商業化經營的前提下，逐步加大對農業、農民、農村中小企業的支持力度。充分發揮政策性銀行支持農業開發、農村基礎設施建設、農業結構調整、農產品進出口的作用。加快農村合作金融機構體制改革，使其真正成為產權明晰、管理規范、立足社區、服務“三農”的金融企業，同時在確保其商業化經營的前提下，大力改進服務方式，增加服務功能，真正發揮其農村金融主力軍的作用。

堅持政策扶持與增強自身支農能力相結合。小額貸款業務的發展，不僅與銀行業金融機構，還與地方經濟發展水平、基礎設施狀況、信用程度、法治狀況以及教育狀況緊密相關，這些因素往往影響小額貸款的交易成本、借貸信息的對稱程度，從而影響小額貸款作用的發揮，影響金融服務的充分化程度。與處于轉型期的整個社會一樣，由于信用環境不理想，農戶信用貸款回收率有下降的趨勢，嚴重挫傷了金融機構的積極性。我國經濟發展的特點決定了我國農村金融市場不是一個完全競爭的市場，尤其是在金融機構與借款人信息不完全對稱的情況下，如果完全依靠市場機制，則無法培育出一個農村社會所需要的金融市場。為彌補市場的失效，政府有必要適當介入金融市場并給予政策支持。因此發展小額貸款，既要考慮金融機構自身如何增強實力、完善功能、持續發展，更要考慮社會信用環境的建設和政策扶持的到位。

（作者系江西銀監局副局長）