實施存款保險制度不應操之過急

目前在我國實施存款保險制度，面臨諸多難題。考慮到可能引致儲蓄存款本金信用保障覆蓋面收窄而帶來風險，配套的金融條件仍不充分，因為保費操作涉及到復雜利益關系的調整而使存款保險機制效率受到消極影響，以及相應的監管機制難以確立等因素，目前出臺這一制度并非良機。

存款保險制度，是指由經營存款業務的金融機構，按照規定的比例將其吸收的居民個人存款向特定的保險機構繳納保險金，當這些金融機構發生支付危機、破產清算或者其他經營危機時，由后者以資金援助、賠償保險金等方式支持其清償能力的一套制度安排。隨著金融體制改革的深化，近年來我國的理論界和實務界就存款保險制度進行了比較深入的探討，相關決策部門也認為推出存款保險制度，不僅勢在必行，而且條件已經成熟。實施存款保險制度，不僅直接關系著數億儲戶的利益和未來資金安排，而且關系著相關金融機構、金融市場以至金融體系的未來發展，尚有一系列問題需要進一步深入探討。

機制轉變：信用保障覆蓋面收窄的風險

存款保險制度始于1933年的美國。其背景是，在1929－1932年的金融危機從而經濟危機中，美國先后有9000多家的商業銀行倒閉，引致了眾多居民存款的嚴重損失和其他一系列經濟社會問題。1933年，美國通過了“銀行法”，據此設立了聯邦存款保險公司，對拯救經濟危機沖擊下瀕臨崩潰的美國銀行體系起到積極作用。此后，全世界大多數國家先后建立自己的存款保險制度，成為確立商業銀行的市場信用和穩定金融運行秩序的重要機制。與此不同，在我國，居民儲蓄存款長期來實行的是政府信用制度，幾個突出的實例是：在90年代的“海南發展銀行”事件、“廣東國際信托投資公司”事件乃至2004－2005年的證券公司挪用客戶保證金事件的處理中，有關行政部門都堅持確保居民個人資金的全額兌付，以保障經濟社會生活秩序的穩定。

在市場經濟條件下，對廣大居民來說，政府信用遠高于市場信用，在體制轉軌和推進經濟發展的背景下，我國城鄉居民對政府信用的認同程度更是明顯高于許多發達國家。實施存款保險制度直接意味著，當吸收儲蓄存款的金融結構面臨經營危機時，只有那些符合存款保險制度規定的儲蓄存款才能得到本金的償付，由此，原先由政府信用覆蓋全部儲蓄存款本金的狀況必然收窄。例如，當存款保險制度規定保險額為10萬元時，超過10萬元的儲蓄存款本金就可能因吸收儲蓄存款的金融機構經營不善而面臨損失。

面對儲蓄存款本金的保障機制從政府信用轉向市場信用過程中的覆蓋面收窄，從保障自身利益出發，城鄉居民可能選擇對自己有利的方式，由此，可能帶來一系列金融風險乃至經濟風險。

儲蓄存款向大中型商業銀行集中引致的風險。由于大中型商業銀行實力雄厚，抗風險能力較強，因此，在實施存款保險制度以后，一些大額資金儲戶很可能將資金從城鄉信用社、小型商業銀行中取出轉存于大中型商業銀行。由此，不僅在一個時間段內可能出現儲戶資金“大搬家”的現象，更重要的是，一些城鄉信用社和小型商業銀行可能因此而陷入某種經營困境。從區域角度看，這種儲戶資金的“大搬家”更多的可能發生在農村和城鄉結合地區，容易形成農村資金向城市轉移的態勢。如果這種情形果真發生，對推進農村金融體系的建立顯然是不利的。

儲戶分拆存款引致的金融資源浪費和風險。存款保險制度以商業銀行等金融機構的法人單位為繳費和保障主體，即儲戶不論在一家商業銀行的幾個網點存款，只能得到存款保險制度規定的保障。例如，某一儲戶在某一商業銀行的三個網點分別存款總計達15萬元，如果存款保險制度規定的保險賠付額為10萬元，那么，該儲戶的存款也只有10萬元可以獲得保障。這一機理決定了，如果這一儲戶要獲得儲蓄存款全額保障，就必須將存款資金分別存入不同家商業銀行，由此，在實施存款保險制度過程中，難免發生現有儲戶分拆存款的現象，這不僅造成金融機構的資源浪費，而且還將引致儲蓄存款“大搬家”，并可能引發對應的風險。問題還不僅僅在于此，更重要的是，在我國目前條件下，儲戶并無個人支票等金融工具可用，可購買住宅、汽車及其他大額商品又時有發生，這樣，當儲戶需要大額支付時，就需要分別從各家金融機構中提款，不僅費時麻煩，而且有著難以預期的風險。

差別化存款保險繳費率引致的風險。實行存款保險制度，要求根據商業銀行等金融機構的資產質量狀況（即儲蓄存款的風險狀況）收取存款保險費用，由此，資產質量較差的金融機構要按照較高的費率繳納存款保險費。2004年以后，隨著國有商業銀行改革的展開和深化，工、建、中等大型商業銀行的資產質量明顯提高，農行的資產質量也將因改革的展開從根本上改善。由此，資產質量較差（甚至資本充足率低于監管要求）的金融機構主要集中在城市商業銀行和城鄉信用社范疇內，其中相當一部分在不繳納存款保險費的條件下尚且經營狀況不佳，一旦再按照差別化存款保險費率要求繳納這些費用，無疑將更加增大運作成本，經營狀況的改善更加困難。值得注意的是，這些小型金融機構大多直接服務于小型企業、農戶等，一旦他們陷入經營困境，后者的金融需求就很難得到滿足，由此，又將引致諸多其他問題。

不難看出，對西方國家而言，實行存款保險制度是信用保障面的“加法”，但對我國而言，將儲蓄存款的政府信用轉為市場信用，對應的是儲戶資金的保障面收窄，即“減法”，這是我國實行存款保險制度的特殊情況。為了防范由此引致的儲戶心理緊張和一系列可能發生的現象，從存款保險制度設計開始就要謹慎而細致，考慮到下述條件的不充分，更應避免草率從事。

市場條件：利率未市場化背景下的困境

相對于儲蓄存款的政府信用而言，實行存款保險制度，一方面意味著相關存貸款金融機構的運營成本增加，另一方面，意味著儲戶的存款風險提高，在我國金融市場發展嚴重不足和存款利率尚未市場化的條件下，相關主體實際上處于缺乏化解風險機能的無選擇狀態，從而，可能形成“政府甩包袱”的感覺，同時，感到這是只能接受的“無奈”。

從儲戶角度看，假定存款保險制度規定的保險額為10萬元，這意味著10萬元以下的存款基本上是無風險的，而高于10萬元的存款部分風險明顯較高（而且存款越多，風險越大），由此，根據風險－收益的對稱機理，這部分存款就應給予較高的利率回報；同時，從商業銀行等金融機構的操作來看，一筆10萬元存款的成本與一筆30萬元存款的成本相差無幾，由此，吸收30萬元存款意味著操作成本的節約，也理應從利率上激勵儲戶。但是，我國目前的儲蓄存款實行的是“以基準利率為上限”的規則，且各家商業銀行等金融機構實際執行的幾乎都是基準利率的上限，由此，可選擇的利率對策處于兩難境地：其一，如果對10萬元以下的存款實行利率下浮（即低于基準利率）的措施，以騰出存款利率空間來拉開10萬元以下存款和10萬元以上存款的利率差別，這不免給眾多儲戶造成“成本轉嫁”、“借機降息”等諸多猜疑，由此引致一些低存款儲戶的不滿意見。其二，如果繼續貫徹“不論存款多少，一律實行基準利率上限”措施，那么，大額儲戶在沒有其他方案可選擇的條件下，只能拆分資金分別存入不同的商業銀行等金融機構，由此，既引發這些儲戶的不滿情緒，又增加各家商業銀行等金融機構的吸儲成本。

在各項儲蓄存款實行基準利率上限的條件下，大額儲戶本來還有一系列可供選擇的路徑，例如，將資金投資于債券、股票、基金和其他證券，購買理財產品或集合理財產品，進行直接投資等等。2006年底，我國城鄉居民儲蓄存款余額已超過16萬億元并且繼續按照每年新增2萬億元的規模擴展。在此背景下，轉移上萬億元儲蓄資金不是臆想。一個簡單的實例是，自2006年11月以后，單只基金100億元規模的基金僅在幾小時內就銷售一空。但是，在我國金融市場發展的規模不充分、品種較少、層次單一的條件下，如果短期內從儲蓄存款中轉移出上萬億元的資金進入這些金融市場，很難避免這些市場的交易走勢因受到嚴重的需求沖擊而形成價格虛高，并由此引發的一系列負面的后期效應。

在金融市場不發達的條件下，超過被保存款的儲戶資金缺乏足夠的選擇余地，只能繼續以存款方式進入商業銀行等金融機構。對這種具有“強制”色彩的存款，如果完全不考慮信用保障問題，一旦某家商業銀行發生經營危機，就可能引發某種程度的經濟社會問題；但另一方面，如果對這些儲蓄存款予以保險又不符合存款保險制度的初衷，由此來看，簡單推出存款保險制度，很可能出現制度要求與實踐要求不一致的情形。

從商業銀行等金融機構角度看，他們必須按照存款保險制度的規定向存款保險機構繳納存款保險費，由此，這部分繳費資金本來可帶來的經營收益就自然失去了。這一額外損失（再加上由存款保險制度實施引致的其他成本增加）如何補償，在這些金融機構的經營安排中是需要認真考慮的。如果想繼續獲得原先的經營業績，可選擇的解決方案大致有三：一是調整儲蓄存款利率。例如，對不同數額的存款實行差別利率（甚至對小額存款實行零利率，或拒收小額定期存款），結果將引致儲戶的不滿意見。二是從其他經營活動中補償。例如，降低理財業務的客戶回報率、擴大中間業務、進行產品創新等等，但這些開源節流的措施，在未實行存款保險制度之前也都可以選擇，并非是在實行這一制度后才可能展開的，因此，雖然從財務角度說，似乎可以補償由實行存款保險制度引致的額外損失，但實際上，這種額外損失并未真實補償。三是降低經營成本。這方面雖有許多措施選擇，但不論采用什么措施也都是在未實行存款保險制度之前可以考慮的，并不因實行存款保險制度而增加新的變數。

在存貸款利差較大的條件下，商業銀行等金融機構本來可以通過提高利率吸收那些高于被保存款的存款資金，以擴大經營運作規模、抵償保費支出和相關成本、提高盈利水平，但在“以基準利率為上限”的政策限制下，存款利率難以市場化，這些存貸款機構的這一選擇也就很難展開。

在西方國家的金融體系中，各類利率主要在市場機制作用下形成，且已為儲戶和各類金融機構所熟悉，同時，金融市場比較發達，不論是儲戶還是各類金融機構都有著較為充分的選擇空間，因此，實施存款保險制度的金融條件比較有利。與此相比，我國在這些方面還有不小差距，還要花費不少時間通過深化改革和金融創新來推進這些條件的形成。

保費操作：錯綜復雜的利益關系

實行存款保險制度，不僅是一項牽涉數億個儲戶和千萬家商業銀行等金融機構的利益調整的重要金融舉措，而且是一項業務量巨大且關系復雜的工作。其中，很多工作還存在著需要進一步研究協調之處。

從保費收取來看，保費的繳納數額與保險的保障數額對稱一致，是保險的一個基本原則，它直接關系被保事項發生后的理賠數額。從這一機理出發，實行存款保險制度中，有三個問題值得深入探討。

投保的對象界定。在假定存款保險只保障10萬元以下存款的條件下，如果保費收取的對象是所有的儲蓄存款余額，這意味著所有的儲蓄存款都投了保，那么，當某家金融機構發生經營危機時僅按照存款保險制度的規定進行賠保，就與保險的內在機理相矛盾。理由是，超過10萬元的存款也投了保，為何不予理賠？既然不予理賠，那么，要求這部分存款也繳納存款保險費的根據是什么？如果超過10萬元的存款部分不需繳納存款保險費，那么，商業銀行等金融機構就必須對儲蓄存款賬戶進行逐筆審核清理，其中，還需將同一儲戶在同一金融機構的不同網點的存款進行合并計算，由此，理出存款在10萬元以下的儲戶，進而計算出應繳納存款保險的儲蓄存款總額。這是一項復雜且成本甚高的工作，需要耗費不少的時間、人力和工作，由此產生的成本由誰承擔？

繳納保費的時點界定。各家商業銀行等金融機構的儲蓄存款余額和儲戶每天都在變動，繳納保費以哪一時點為基期，對各家金融機構和儲戶的利益直接相關。如果以前年底（如2006年底）為繳納保費的時點，那么，在此之后，儲蓄存款增加的金融機構將因實際繳費較少而獲得好處，儲蓄存款減少的金融機構則因實際繳費較多而提出異議；如果以存款保險制度出臺日為繳納保費的時點，那么，由于在此時點后的一段時間內，儲蓄存款“大搬家”尚處于過程中，所以，繳納保費額與實際保障的儲蓄存款不對稱，將成為各家商業銀行等金融機構拖延繳納（甚至拒繳）保費的一個主要理由。

已繳保費的調整。在已按照存款保險制度規定將存款保費繳納給了特定的存款保險機構之后，商業銀行等金融機構的儲蓄存款和經營狀況繼續處于變化，由此，提出了調整已繳保費的問題。因儲蓄存款余額增加而增加繳納的保費相對容易處理，但有兩種情形比較復雜：其一，在金融機構的儲蓄存款余額減少（甚至是持續減少）的情形下，已繳保費是否應當對應地退還？如果不退還，則違反保費與保額對稱性的機理，相關金融機構將提出異議；如果退還，則存款保險機構將陷入繁瑣的計算、核實和結算等事務工作中。其二，在實行差別保費率的情形下，如果某家金融機構的資產質量提高、經營狀況改善等引致繳保費率降低，那么，它先前按照較高費率繳納的保費是否應當退還？如果不退還，同樣違反保費與保額對稱性的機理，這家金融機構將提出異議；如果退還，則存款保險機構又將陷入繁瑣的計算、核實和結算等事務工作中。

各家商業銀行等金融機構的儲戶數量、儲蓄存款余額、資產質量狀況和經營運作水平每年都在變化，由此，保費如何收取就成為一項復雜的事務。這一事務處理的狀況和成本高低，又直接關系到設立存款保險機制的效率，因此，不得不予以重視。

從保費使用來看，2006年底城鄉居民本外幣儲蓄存款余額達到16.93萬億元（其中，人民幣儲蓄存款余額為16.16萬億元），如果存款保險的平均費率為1%，則可收得保費1693億元。這筆巨額資金如何使用，不僅關系著資金使用效率，而且關系著存款保險能力的高低和存款保險機制的機能。保費的使用主要有三項內容構成：日常管理開支、被保事項發生后的理賠支出和保險資金的金融運作。

只要設立保險存款機構，第一項就是必不可少的，但與存款保險機構設立前相比，就金融體系而言，這是一項新增加的管理費用。這一管理費用存在的意義由其效用決定，即主要由第二項內容（即理賠效應）界定。首先，從1999年以來我國金融機構清理不良資產的情況看，不論是國有商業銀行的不良資產處理還是農村信用社的不良資產處理，央行給予的再貸款數額都遠遠超過了1693億元。其次，目前城市商業銀行和城鄉信用社尚存在的不良資產數額也遠遠超過了1693億元，如果這些金融機構較大面積地發生經營危機，存款保險資金恐難予以賠付。最后，工、農、中、建、交等大型商業銀行吸收的儲蓄存款高達數萬億元，若真發生經營危機，其理賠恐怕也不是1693億元存款保險資金所能承擔的，也許還得啟動央行的再貸款救助方式。由此提出了一個值得深思的問題：在相關條件尚有不少欠缺的情況下，啟動存款保險制度是否合適？

金融投資是存款保險資金使用的一個重要方面。在一般情況下，存款保險資金支付經營管理費用和賠付支出后的余額，應用于金融投資，以提高這部分資金的使用效益。存款保險資金的金融投資選擇何種組合結構，直接關系著投資的風險－收益模式。在我國目前條件下，可參考的金融投資組合結構大致有三種：社保基金的投資結構、匯金公司的投資結構和證券投資基金的投資結構。如果參照社保基金的投資結構，存款保險資金將主要投資于定期存款、國債和其他低風險證券。這雖有利于本金的安全，但其收益率明顯低于等量資金的商業銀行運作效率，由此，從資金使用效率來看，還不如將這些資金留存于商業銀行等金融機構內，由他們經營運作為好。如果參照證券投資基金的投資結構，存款保險資金將主要投資于股票等高風險證券。這雖可能獲得較高的收益率但風險較大，在若干年內只要有一年股市持續下行，前期的投資收益就可能被虧損抵消，同時，主要投資于股票也不符合存款保險資金的設立宗旨。如果參照匯金公司的投資結構，存款保險資金將主要投資于股權。當被投資的公司經營運作效益較高或發股上市時，存款保險資金的投資收益率較高，因此，大致上是一個相對有利的選擇。但是，選擇投資項目競爭激烈的市場環境下，對上千億元的存款保險資金來說，是否能夠獲得足夠的投資項目，不是一個容易之事；另一方面，如果資金大部分以股權方式投入到企業中，一旦發生理賠事件，如何變現以滿足賠付的需要也還是不易之事。存款保險資金的投資組合結構，本應以公司債券和資產證券化債券為主要對象，既保障本金的安全性和流動性又獲取高于存款利率的收益，但在我國目前的金融市場中這一條件并不充分，由此，使得存款保險資金的投資運作比較困難。

體制摩擦：存款保險業務的監管難點

實施存款保險制度，必須確立相應的監管機制，由此，涉及到存款保險機構的定位、監管部門的確定和監管機制的選擇等事項。這些事項的明確本來是比較簡單的，但在我國金融的行政性分業體制的摩擦中情況則比較復雜。

從存款保險機構的地位看，就收取存款保險費和理賠而言，這一機構的業務涉及到銀行業和保險業；就金融投資而言，這一機構的業務涉及到證券業，由此，它應確定為銀行業機構還是保險業機構或是證券業機構？但在迄今有關政策面的研討中，這一問題并未理清。

從監管部門的確定看，如果存款保險機構定位為銀行業，那么，它應歸口由銀監會監管；如果存款保險機構定位為保險業，那么，它應歸口由保監會監管；此外，它的證券投資行為，在銀行間市場由人民銀行監管，在證券交易所市場則由證監會監管。在目前政策面的研討中，有一種意見主張將存款保險機構作為一種特殊金融機構，歸入央行監管。這一觀點反映了體制摩擦條件下，存款保險機構定位及其監管定位的復雜程度，但值得強調的是，央行的主要工作是實施貨幣政策以保障幣值穩定，除監管銀行間市場外，并不具有直接監管金融機構的功能。如果由央行直接監管存款保險機構，不僅與央行的職能不協調，也不僅將牽扯央行的許多精力（如制定與存款保險機構業務相關的一系列規章制度，進行日常監管活動，甚至需要在其內部新設監管機構等），更重要的是，這些監管很可能與銀監會、保監會、證監會等的監管不協調而引致新的問題發生。

從監管機制的選擇看，首先，監管指標。資本充足率管理是銀行業監管的一項主要指標，凈資本是保險業監管的一項主要指標，那么，存款保險機構應當貫徹哪個指標？如果實行資本充足率管理，它沒有貸款業務，又如何衡量資本是否充足？如果實行凈資本管理，它的監管部門從而監管機制又該如何選擇？其次，信息披露。存款保險機構是否有義務和權力公開披露各家商業銀行等金融機構的資產質量、經營狀況等信息，以引導儲戶調整儲蓄存款，防范可能發生的理賠事件？如果它不能進行此類信息的公開披露（理由可以是避免儲戶資金的“大搬家”），那么，誰應公開此類信息（因為儲戶擁有知情權）？如果它有權進行此類信息公開披露，那么，它如何獲得這些信息，其制度保障是什么？再次，業務活動。存款保險機構的業務行為如何監管？其中包括：分支機構設置、保費收取權和保費率的調整、理賠覆蓋面和進度、資金運作組合結構和投資進度等等。

穩步推進：金融創新政策的時機選擇

一項好的政策需要選擇有利時機出臺方才能夠達到預期的目的，如果時機不利則可能事與愿違。就我國目前情況而言，出臺存款保險制度并非處于有利時機。且不說經濟社會層面存在著一系列不穩定因素急待解決，如支持“三農”發展、醫療保障制度改革、養老制度改革、教育體制改革、住宅市場發展等等，就是金融體系內也存在著諸多需要著力解決的重大深層問題，其中包括：第一，深化金融體制改革，建立行政性分業體制下的金融協調機制，推進利率市場化進程，提高中資商業銀行的國際競爭力；第二，加快金融結構調整，大力發展直接金融，改變間接金融比重過高的狀況，逐步形成以資本市場為基礎以商業銀行為主導的現代金融體系；第三，積極推進多層次金融市場體系建設和農村金融體系建設，提高金融支持多層次經濟發展的覆蓋面和服務力度；第四，積極推進金融機制、金融產品和金融市場創新，縮小與國際水平的差距，提高我國金融的全球化對接程度和對國際金融發展的影響力度；第五，有效防范和化解金融風險，提高金融運行和金融發展的安全程度，積極推進和諧金融的建設。這些金融深層問題的解決涉及到千家萬戶的居民、企業和金融機構的利益關系、經營運作和發展戰略的調整，既復雜又艱巨。與此相比，存款保險制度的實行并非緊迫，其積極效應有限而負面效應可能更加明顯，因此，近期出臺這一政策不是有利時機。

一個值得考慮的情形是，在現期推出存款保險制度的條件下，如果發生儲戶資金大量從農村信用社中轉向主要商業銀行，同時，又對這些農村信用社收取較高的存款保險費，則相當一部分的農村信用社經營運作可能陷入困境，這與發展農村金融的政策取向是不協調的。

實行存款保險制度大勢所趨，但要使其在實踐中發揮積極效用，還需要創造一系列條件，其中包括：

積極推進利率的市場化進程。存款保險制度將儲戶資金劃分為被保存款和未保存款兩大類，它們的風險狀況不同，利率水平也就理應有所差別。但這種差別在實行“以基準利率為上限”的條件下無法實現，這決定了實行存款保險制度尚待存款利率市場化的成熟。

積極推進多層次金融市場建設。在實行存款保險制度條件下，未保存款的資金應可投資于除存款之外的其他金融產品，其中以債務性產品為主，由此，需要大力發展公司債券和各種資產證券化產品，但到2006年底，我國這一市場還很不發展；同時，不同儲戶在不同時期對資金的運用也有著不同的取向和要求，要滿足眾多儲戶的資金運用要求，就必須發展多層次金融市場體系，這一態勢決定了實行存款保險制度有待多層次金融市場體系的建設進展。

發展有利于儲戶資金調整的支付產品。個人支票在西方國家已存在幾百年，盡管信用卡快速發展，但它依然生機勃勃。一個重要原因是，它方便了儲戶資金的調整和支付，且具有較高的安全性。我國的儲戶資金劃轉很不方便，可選擇的支付產品極為有限，在實行存款保險制度條件下，隨著儲戶資金分存于不同的金融機構，僅靠信用卡來滿足儲戶資金的調整和支付是遠為不足的，還必須考慮儲戶的個人支票等支付產品發展狀況。

著力降低不良資產，建立防范不良資產形成的機制。商業銀行等金融機構的不良資產曾是困擾國有商業銀行改革的一個難題，通過實行股份制和發股上市等措施，工、建、中的資產質量明顯提高，農業銀行也開始邁入股份制改革軌道，但這并不意味著中資商業銀行等金融機構的不良資產問題已經解決，尤其是對城市商業銀行和農村信用社來說，化解不良資產還是一個艱巨的工作。另一方面，雖然多數中資商業銀行通過風險管理已建立了防范不良資產形成的機制，但由體制、政策和人為等因素引致的不良資產還時有發生，為此，建立防范不良資產形成的機制也還是一項需要花大氣力的長期工作。在這方面問題未有效解決的條件下，實行存款保險制度，對存款保險機構來說，實際上面臨著嚴重風險，其運作也可能因此而難以達到制度設計的預期目的。

加快建立金融協調機制的步伐。存款保險貫徹著保險機理，與此對應，存款保險機構應定位于保險機構，接受保險監管部門的監管。但受行政性分業體制制約，根據存款保險制度建立的存款保險機構的定位似乎游離于三個金融監管部門之外，這一問題不解決，存款保險制度的出臺將遇到貫徹實施的困難。

（作者系中國社科院金融研究所副所長）