建立健全我國農民社會保障體系

中國已經到了必須建立健全農民社會保障體系的時期了。有研究表明，德、日、丹、美、加等發達國家農村社會保障制度建立時，農業GDP的比重都在10％以下，而我國2002年第一產業產值也已達到15.1％，基本上達到了建立農村社會保障制度的水平。從世界162個國家和地區社會養老保險制度看，其中70個國家和地區包含農村，其保障對象為全部農村人口或農民。在這70個國家中，有相當數量是與中國發展水平相當的非社會主義制度的發展中國家和地區。這說明中國應發展與其國際地位相稱的農民社會保障制度。然而，“中國農村社會保障制度的建立已經與國際勞動組織的有關條約存在巨大差距”。需要指出的是，農村社會保障制度并不等同于農民社會保障體系，只是由于農村社會保障的核心和重點是農民社會保障，從這個意義上講，農村社會保障大體上是指農民社會保障。因為，農村既包括從事純農業生產的農民，還包括從事非農產業的農村勞動者，例如縣、鄉政府中的公務員、教師、醫師等。所以，本文所指的農村社會保障是指農民社會保障。

一、中國農民社會保障建立的歷史過程

中國農民社會保障體系的初步建立經歷了曲折的過程。中國社會保障主要包括社會保險、社會福利、社會救濟和社會優撫四個部分。其中，社會保險又包括養老保險、失業保險、醫療保險、工傷保險和生育保險等5個險種，是社會保障的核心內容。在過去的50多年時間中，不同時期，政府在農民社會保障方面的發展重點不同。從1949－1965年，中國政府主要從恢復國民經濟發展角度和解決戰爭中傷殘人員生活的角度，建立了以社會救助、社會福利和優撫安置為內容的集體保障制度。例如在社會救助方面，主要進行農村災害統計、防災備荒和災荒難民救助工作。在優撫安置方面，為解決大批傷殘軍人，犧牲病故軍人及其家屬的保障問題，國家陸續頒發了有關的法規，使這一工作制度化、統一化。從1966－1978年，農村合作醫療制度被廣泛推廣。到1976年，90％的生產大隊都辦起了合作醫療。“文革”結束后至1985年，是農村合作醫療大面積解體的時期。農村合作醫療是隨著人民公社的解體、家庭聯產承包制的推行而退出歷史舞臺的，只保留下來5％左右。從1986年至今，中國政府才開始日漸重視農民養老保險問題，并將養老保險和其他社會救助、社會優撫等一起上升至“社會保障”層面。1986年9月通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第七個五個計劃的建議》中，第一次明確提出了“社會保障”的概念。1987年3月，民政部發布了《關于探索建立農村社會保障制度的報告》，并在上海、大連等城市里的—些農村自發地進行養老保險制度的試點。1995年10月，國務院辦公廳轉發民政部《關于進一步做好農村社會養老保險工作意見的通知》，它是我國歷史上第一個針對農村居民的正式的社會養老保障制度。

中國農民對不同內容的社會保障需求程度不同。農民對社會保險的需求程度強于社會福利、社會救助和社會優撫。在社會保險中，農民對養老保險的需求強度最大，其次是醫療保險和失業保險，再次才是生育保險、工傷保險等。或者說，農民社會保障目標的優選次序是養老保險、醫療保險、失業保險、生育保險、工傷保險。中國要建立健全農民社會保障體系，就必須先從養老保險和醫療保險人手，在此基礎上向其他社會保障內容延伸。因此，筆者主要從養老保險和醫療保險角度，闡述建立健全農民社會保障體系的要點。

二、農民社會保障建立過程中呈現出的問題

從建立中國農民社會保障體系的曲折歷程中可以看出，農民養老保障經歷了50年代初的家庭保障，人民公社時期的集體保障，80年代至今的以家庭保障為主、保障多元化三個時期；農民醫療保障經歷了從建立合作醫療到撤銷合作醫療進而到又重建合作醫療的三個時期。回顧歷史，我們發現，不僅改革開放前的農民社會保障嚴重滯后，而且改革開放后農民社會保障問題依然十分突出。一是政府用于農民社會保障方面的財政支出所占比重很低。目前，中央財政用于社會保障的支出占中央財政總支出的比例，加拿大39％，日本為37％，澳大利亞為35％，中國只有10％左右(張左已，2000年)。而這10％的投入也是絕大部分分配給了城鎮職工，用于農民方面的則所剩無幾了。二是政府對于農民養老基金的管理效率低下。這主要表現在因地方政府挪用和養老保險機構挪用以及違規投資、違規使用等造成的農民養老基金的流失，還表現在一些地方農村社會養老保險的管理費用占到實收保費的30％以上。三是一些地方強制性地要求農民參加“農村社會養老保險”，造成了增加農民負擔和影響農村經濟社會穩定的不良后果。四是出現農民社會養老非社會化的問題，即“養兒防老”僅是一種長期非現金儲蓄方式養老，而非真正意義上的社會養老；土地養老保障是以耕地這種生產要素作為保障源泉的非社會化保障方式，同樣不是社會養老。而“養兒防老”即家庭養老和土地養老保障正是當今中國兩種最主要的養老模式，這兩者都是非正規社會養老保障模式。

至于農民的醫療保障問題也是不容忽視的矛盾。首先，政府尤其是農村基層的鄉、縣級政府對農村醫療服務市場的監管滯后，致使農村醫療服務市場的替代性低。其次，由于村級衛生機構的個體化，使得醫療保健服務趨向于追求經濟效益最大化而非服務質量最優化，醫療機構中的醫生誘導患者過度消費的現象也屢見不鮮。再次，雖然政府極力在農村推廣新型合作醫療制度，但廣大農民絕大多數基本上仍是自發地實行自費醫療制度，這使得醫療服務市場與藥品銷售市場按照各自的軌跡運行，出現了高質量醫療服務供不應求、假冒偽劣藥品供過于求的混亂局面。最后，政府對農民醫療保險基金的管理尚未形成穩定、高效的運行模式，既缺乏必要的相關法律、法規的約束，又缺少成功的試點經驗。

三、建立健全農民社會保障體系的可操作性措施

全面實現小康的難點在農村，建立健全農民社會保障體系的重心在養老保險和醫療保險。因此，應從理論上、政策上和實踐上重視農村的農民社會保障體系建設。當然，也應兼顧農村的非農群體和介于城鄉之間的農民工的社會保障體系建設，還要兼顧失業保險、工傷保險、生育保險以及社會福利、社會救助和社會優撫方面的建設。這是因為，不同的群體對不同內容的社會保障著眼點不同；以種植業為生的農民對養老保險和醫療保險最看重：農村的非農群體對失業保險最看重，農民工則對工傷保險十分看重；女性農民除需要養老保險和醫療保險外，她們更看重生育保險；農民中的殘疾者及完斂失勞動能力者最看重社會救助。從這個意義上來講，我們應建立健全以養老保險和醫療保險為核心的農民社會保障體系。

一是依據農民收入水平確定養老保險基金和醫療保險基金的上繳額等級。哈佛大學公共衛生學院經濟學教授蕭慶倫把中國農村劃分為三個世界：高收入的農村為第一世界；中等收入的農村為第二世界；低收入的農村為第三世界。我們暫時把年收入在1萬元－5萬元之間的農民的保險基金上繳率定為7％，上繳10年；年收入在0.5萬元－1萬元之之間農民的保險基金上繳率定為2％，上繳20年；年收入在0.5萬元以下的農民上繳率定為1％，上繳25年。農民年收入水平的確定以近三年平均年收入為準(一般以貨幣收入為主，以實物收入為輔)。在這里，將養老保險基金和醫療保險基金統稱為基本保險基金。基本保險基金實行一人一卡，一卡一號、全國聯網、統一管理。

二是逐步建立以商業化養老保險為主、福利化養老保險為輔、家庭化養老為補的養老保障制度。自從實行計劃生育國策以來，“4+2+1”式家庭在農村已越來越多(“4”是指4位老人，“2”是指夫妻2個成年人組成的家庭，“1”是指只有一個子女)。兩個成年人要養育4位老人、1個子女，其贍養負擔十分沉重。因此，根據農民的收入水平上繳的養老保險基金只是在實現商業化養老保險。同時，政府應給予老齡農民一定的養老補貼，以此實現城鄉養老福利平等化。鑒于中國有家庭養老的傳統美德與習俗，所以子女也應對老人付出一定的養老基金。這既是對父母養育子女的報答，也是承擔養老義務的一種表現。至于商業化養老保險基金、福利化養老保險基金、家庭化養老基金的支付比例可以因時因地而制宜。

三是要保障農民工權益，建立農民工工傷保險督察制度。讓用農民工的老板自覺實行農民工工傷保險制度，幾乎是不可能的。因此，只有通過政府實行強制性旨在保障農民工工傷權益的工傷保險督察制度。加大勞動部門對十大危險行業尤其是中小型從事危險行業生產的企業的監管是該制度實施的重點。當然，這種監管應該是公正的和公平的。

四是建立農村婦女生育保險基金。這是政府保護農村婦女這一弱勢群體人權得有力措施。該基金的建立、運行、管理都應納入制度化建設范圍之內，確保農村婦女真正受益。