電改尋求農電突破

農電改革有望成為“輸配分開”改革的試金石，但首先需要解決的問題是厘清產權

電力體制改革進入徘徊期后，關于農電體制改革的探索在悄悄摸索中。

《財經》記者從電監會電力體制改革領導小組辦公室獲悉，目前電改辦正在抓緊進行農電體制改革的課題研究，預計相關課題將在今年年末完成。“農電可能成為電力改革的突破口，甚至可能作為輸配分開的試金石。”7月下旬，一位正在參與調研的專家透露。

在2002年制訂的電力體制改革方案中，中國電力改革的進程大致劃分為幾步：首先是廠網分開，將原國電公司拆分成國家電網公司、南方電網公司和中電投、華能、大唐、華電、國電等五大發電集團，形成發電側競爭，這一步在2003年已經完成；下一步是實行輸配分開，即進一步拆分兩大電網公司，從資產、財務、管理和人事上將電網的終端輸送、配電、售電環節從電網的主干網中分開，從而進一步削弱電網企業的壟斷格局，在售電側形成競爭。但這一步走至2006年陷入停頓。

此時，農電體制改革作為今年下半年重點推進的電改內容之一，進入了電力政策制定者的視野。7月20日，電監會主席尤權在部署電力監管工作時指出，電監會下半年將結合農電體制改革、輸配分開改革試點以及輸配電價改革，培育獨立的配售電主體。

由于在農村電網建設過程中，投資主體紛繁復雜，部分地方發電與電網合一。要推進農村電力體制改革，首先需要解決的是厘清產權，解決農村電網建設中形成的歷史問題。

3000億農網改造資產誰屬

由于歷史原因，中國的農電的產權格局非常復雜。

在1998年進行農村電網改造之前，中國約有2400多個縣級供電局和企業負責農村電力的輸送，其中三分之一由上級電網公司對供電局和供電企業進行直接管理，稱為直管直供縣；三分之一由供電局或企業自行經營，稱為躉售縣；另有三分之一則完全由企業自己發電自己供電，稱之為自供自管縣。

直管直供縣的配電網（110千伏以下的電網）主要是中央資產，但也有部分地方資產和集體資產；在躉售縣和自管自供縣中，配電網資產則主要屬于地方，也有少量資產為農民集資上劃和企業投入。

1998年6月以后，國家實施了兩期大規模農村電網建設與改造。據統計，從1998年6月至2003年年底，國務院專門劃撥國債資金作為農網改造的資本金，再加上農業銀行貸款，共投入農村電網建設與改造項目資金2884億元。

此外，2003年，國家還對縣城電網建設與改造，投入了334.2億元。據新華社消息，自1998年開展的農村電網建設與改造，累計投資達3800億元，超過建國50年農網投資的總和。

上述投資使中國形成了世界上最大的農村電網，鄉、村、戶通電率分別達到99.9%、99.8%和99.4%。

中電聯的統計顯示，截至2006年底，全國3211家地縣級供電企業中，國家電網公司、南方電網公司直供直屬的為1196家，控股或代管的為1353家，地方自供自管的為662家。

但是，農網改造工程造就的這筆巨額電網資產究竟產權誰屬，正在成為一個難題。雖然國務院在下達這筆資金的時候，已經詳細地列出了中央財政、地方財政和銀行貸款的出資額度，但是并未明確投資主體，而且初步投資后的還貸由地方企業自行負擔。這些電網資產究竟屬于中央國有資產還是地方國有資產，頓成爭論焦點。

“對這些問題，中央直屬電網企業、地方政府的看法不同，也存在較多糾紛。”中國電力企業聯合會（下稱中電聯）一位專家透露。

由此，中電聯歷時一年完成了對農村電網的調研，并在此基礎上形成了《農電體制改革調研報告》。報告指出，對于這部分資產的歸屬，電網公司與地方政府各執一詞。

電網公司認為，農網改造資金來源主要是國債資金和商業銀行貸款，各省電網公司作為承貸主體，是項目法人，具體負責國債、商業銀行貸款的統貸統還，并在省電網公司相應地發生了一筆巨額債務。

“既然農網改造工程所形成的資產與省電網公司的負債及還貸責任相對應，農網改造工程還貸資金形成的資產產權，應當歸省電網公司所有。”國家電網公司下屬一位省電網公司的相關負責人在調研中指出。

而一位近期參加國家電網公司農電改革會議的專家稱：“國網甚至把代管的供電企業資產也一并收上來。”

在“廠網分開”的電力改革之中，發電側的資產被剝離出去，而各省電網公司資產則按區域劃歸國家電網或者南方電網公司，成為其全資所有的子公司，這些資產均屬中央國有資產。

雖然有個別地方政府如廣東省政府表示可接受農網產權上劃給省電網公司，但許多地方政府和地方電力企業則認為，省級電網公司只是項目法人，并非農村電網建設與改造投資的出資人。農網還貸資金是通過全省電費加價均攤來籌集，加價的對象主要是省級及以下地方電力用戶。農網產權應當屬于地方政府。

面對以上種種爭論，中電聯的調研報告指出，應組織專家成立專項課題組， 在充分調研的基礎上，盡早明確農網改造資本金的出資人，明確農網建設改造還貸資金形成資產的產權歸屬，同時開展對原有存量資產的評估和債權、債務摸底工作。

投融資體制之爭

隨著國債資金改造農網投資階段結束，以及貼費政策（國家支援電力建設的政策之一，規定每度電補貼給電力公司0.01元－0.02元用以還本付息）的取消，農網后續建設的資金失去了來源。近年來，農網發展緩慢已成為不爭的事實。

據統計，“十五”期間，中國220千伏以上的電網年增長率18％；110千伏電網的發展速度6.5％；10千伏以下的電網的發展速度僅為4.6%。

“縣級供電企業絕大部分都是屬于代管。農電現在只能是維持生存的問題，談不上發展。”一位電監會的專家指出，“責權不明晰，誰都難以進一步投入。農網下一步改造和發展的問題非常嚴峻。”

對于這一問題，業界也存在兩種截然不同的看法。

根據國家電網公司的農電規劃，“十一五”期間，農網投資估算為1200余億元。國網下屬公司農電部一位相關負責人曾告訴記者，農電籌措資金的方式主要有建設投資低息貸款、國家的扶持性資金，自籌少量資金等，但在現有的農電管理體制之下，國家應加大對農網建設的投入。

中國投資協會能源研究中心副理事長陳望祥認為，農電的投融資改革，還是要走投資主體多元化的道路，要以地方政府為主體。“電力改革之前，電網和電廠都是一家辦，電力體制改革之后，是電廠大家辦，電網一家辦，這個模式需要改。”

“輸配分開”試金石

“輸配分開”曾經是電力改革繼“廠網分開”（發電與電網分開）之后要繼續推進的改革目標，電監會曾寄望在“十一五”期間重點推進。然而，在經歷了一年的爭論之后，2006年國務院下達的《關于“十一五”深化電力體制改革的實施意見》，最終未能將這一改革目標寫入“十一五”電改內容，僅僅保留了“進行輸配分開試點”的說法。

電監會政策法規部主任、電力體制改革辦公室副主任王強在一次接受采訪時曾表示，輸配不分的體制已經成為各項電力改革向前推進的障礙。

在此情況下，各界寄望于農電成為進行輸配分開的一個突破口。

據電力業內資深人士介紹，農村發電和供電企業情況復雜，有少數地方已經改制，有的縣鄉電力公司與省市電網公司一起成立股份公司，也有的與地方發電企業聯合。甚至有些地方已經出現了供電企業之間的競爭。比如云南西雙版納就有兩個供電公司，一個是地方的，一個是國網公司下屬云南省電網公司所有的，連電線桿都修成兩排，兩家公司互相搶客戶、搶電量。

“可以這么說，農電管理體制的改革就是輸配分開改革的組成部分。”陳望祥告訴《財經》記者，長期以來，很多地區的躉售縣，以及自管自供縣的供電企業，其輸配在體制上早已分開。“這說明，在配電側，完全可以像發電側一樣組建獨立核算的公司，形成配電側的投資主體多元化。”

而中電聯《農電體制改革調研報告》指出，兩期的農村電網大規模建設與改造，使各省的縣級供電企業配電網大大加強，資產總量顯著上升，已經具備了實施輸配分開的條件。

該報告建議，現階段，在考慮經濟發展和資源分布情況的前提下，可在各省內分區域成立配電公司，以培育具有競爭力的獨立配電實體。在條件具備的地區，開展發電企業向配電公司直接供電的試點工作。

在電監會正在進行的專項調研中，有關專家也提出建議，應將農電改革和輸配電改革結合起來，作為下一步電力體制改革的方向。