仲裁艱難民間化

仲裁機構改革方向明確，但目前各行其是，步履不一，應該納入事業單位改革范疇一體考慮

中國的仲裁機構正面臨艱難的轉型。

7月24日至25日，受國務院法制辦協調司負責人委托，由北京仲裁委員會牽頭主辦的“仲裁機構民間化建設座談會”在北京召開。會議焦點集中于如何推進仲裁機構的“獨立性”和“民間性”改革。

會上公布并討論了由北京仲裁委牽頭、與成都仲裁委共同草擬的《關于深化仲裁機構體制改革試點方案(征求意見稿)》（下稱《征求意見稿》）。

今年5月中旬至6月上旬，北京仲裁委向中國185家仲裁機構發送了《仲裁機構改革與仲裁協會籌建》調查問卷，共收回80份有效問卷。這80家仲裁機構中，直接歸口地方政府法制辦領導的42家，占有效樣本數的52％；仲裁委員會主任由國家機關領導擔任的為71家，占有效樣本數的88.8％；目前的機構管理體制類型屬于行政性或行政支持類事業單位的為39家，占有效樣本數的48.8％；財務體系曾經或正在實行收支兩條線的為50家，占有效樣本數的62.5％；財政實行全額或差額撥款的共34家，占有效樣本數的42.5％。

對此，《征求意見稿》中指出，目前中國仲裁體制滯后，行政化傾向嚴重，現實情況已偏離了《仲裁法》的立法原則。

“兩頭都吃得挺美”

所謂仲裁，是區別于訴訟的一種糾紛解決方式，指爭議雙方的當事人自愿將他們之間的糾紛提交仲裁機構，由仲裁機構以第三者的身份進行裁決。

仲裁制度歷史悠久。遠古時，村莊中遇到糾紛請年長者決斷，即被視為其最早的起源。至今，仲裁已由一種單純民間的私力救濟方法，發展成為現代國家所承認或規定的解決爭議的一種法律制度。

中國在20世紀50年代初期即建立了涉外仲裁制度，國內仲裁制度則直至改革開放之后，于20世紀80年代才開始建立。不過，當時實行的是仿照前蘇聯的行政仲裁模式，仲裁機構完全依附于行政機關，無法保證“公正”這一仲裁制度的根本要求，且機構龐大，人員眾多，人浮于事。

為了從根本上解決弊端，全國人大常委會于1994年通過了《仲裁法》，將“壟斷性”、“強制性”的行政仲裁，變為當事人自愿選擇的民間性仲裁。《仲裁法》第14條明確規定：“仲裁委員會獨立于行政機關，與行政機關沒有隸屬關系”。

《仲裁法》于1995年9月1日正式實施后，國務院法制辦和地方政府法制部門重新牽頭組建仲裁機構。根據國務院法制辦的統計數據，至2006年，中國內地總計設立了185家仲裁委員會。

然而，《仲裁法》實施至今近12年，仲裁機構民間化問題仍然是一個亟待解決的首要問題，法律確立的“民間化”原則遲遲未能落實。

原全國人大法工委民法室副主任、仲裁立法參與人肖峋告訴《財經》記者，一方面是地方政府擺脫不了地方保護主義的思想，為保護地方市場主體的利益，需要左右仲裁，所以不愿意放棄仲裁的陣地；另一方面，部分仲裁委員會一邊吃著“皇糧”，一邊掙著當事人的仲裁費，“兩頭都吃得挺美”，也不愿意脫離行政庇護。

“政會不分”是目前相當數量的仲裁委員會存在的問題。仲裁委員會領導由行政官員兼任，黨政機關官員在仲裁委員會成員中所占比例超過50％的不在少數，《仲裁法》明文規定“仲裁委員會組成人員中，法律、經濟貿易專家不得少于三分之二”的比例無法落實。

廣西某仲裁委員會相關負責人告訴《財經》記者，除了北京等少數地區真正實現了“去行政化”，目前全國有80％－90％的仲裁委主任、秘書長，還是由市政府法制辦主任、常務副市長等黨政機關領導干部兼職。

財務“兩難”

仲裁作為解決商事爭議的一種方式，由于具有成本低廉、簡便快捷等諸多優點，已在國際上得到普遍承認和廣泛采用。進入20世紀以來，世界各國普遍把仲裁作為解決商事糾紛的一種方式。

中國司法部在2002年曾派員赴挪威、瑞典考察，發現瑞典的民事糾紛95％是調解或仲裁解決的，只有5％由法院判決。而在中國，據《財經》記者了解， 2006年，各級法院共審結一審民事案件4382407件，訴訟標的額6827.8億元；政府185個仲裁委員會共受理案件60844件，標的總額為725億元。仲裁案件數僅占訴訟案件數的1.39％。

“在某些經濟欠發達地區，當地的仲裁委員會幾年下來受案只有十幾件，幾乎年年靠政府全額撥款。”廣西某仲裁委員會副秘書長告訴《財經》記者，“甚至有的仲裁委還出現了跟法院爭搶案源的情形，有的地方仲裁委員會干脆被律師事務所承包。”

河北邯鄲仲裁委相關負責人告訴記者，他們年受理案件最少時只有兩起，收入不過3萬余元，“民間化以后，十幾號人如何吃飯？”

因此，不解決仲裁機構經費來源問題，民間化改革顯然難以落實。

1995年，國務院辦公廳印發的《重新組建仲裁機構方案》（又稱44號文件）規定，仲裁委員會設立初期，政府“參照有關事業單位的規定”，解決其編制、經費等。但迄今，除了以北京為代表的極少數仲裁委員會能夠實現自收自支尚有盈余或持平，超過半數的仲裁機構仍長期依賴政府的全額撥款或差額撥款，依靠行政權力、行政手段推廣仲裁工作，取得案源。

另一方面，由于“參照事業單位管理”，對于少數實現了自收自支并有盈余的仲裁機構，仲裁費用的收入如何進行分配又成了大問題。

湖南株洲仲裁委相關負責人告訴《財經》記者：“前兩年株洲仲裁委自收自支剛有盈余，財政、稅收、工商等部門立刻緊盯住我們的收入不放，有關部門甚至還要求我們與某貧困山村結對子，搞一對一扶貧。”

從中國目前關于仲裁費用各種政策文件來看，存在著明顯的“自相矛盾”。1999年頒布實施的《國民經濟和社會發展第十一個五年計劃綱要》，明確將“仲裁”列入“商務服務業”范疇；在加入WTO談判過程中，中國亦曾向國際承諾“仲裁費屬于中介服務的收費”。但2003年，財政部、發改委、監察部和審計署聯合下發通知，卻將“仲裁收費”定性為“代行政府職能、強制實施具有壟斷性質”的“行政事業性收費”，并作為“國有資產”直接納入“收支兩條線”財務管理。

正是在這種矛盾的管理體制下，原中國國際經濟貿易仲裁委員會副主任兼秘書長王生長案件就格外引人關注。2006年4月23日，新華社發布消息稱，王生長被逮捕，罪名為“私分國有財產并涉嫌受賄”。王生長被捕后，關于其動用仲裁經費，私設“小金庫”、發放獎金的行為是否屬于“私分國有資產”爭議頗大。國內仲裁界、法律界有不少同情的聲音，乃至上書有關部門和中央領導為其求情。國際一些知名仲裁機構對此亦予關注（參見《財經》2006年第16期“貿促會山雨欲來”）。

根據《財經》記者了解，王生長案件交由天津司法機關辦理，截至目前尚未審結。某種程度上，正是因為王生長案件的出現，加快了官方以及實務界對仲裁機構民間化問題的重視。

“斷奶”之憂

基于國內仲裁現存的諸多矛盾，北京仲裁委員會此次牽頭草擬的《征求意見稿》中提出，首先，有關部門應就仲裁機構的性質進行正確的定性和分類，將仲裁機構定性為自主管理、自負盈虧的中介服務組織，參照國際上政府對仲裁機構管理的普遍做法，對其實行減稅免稅的優惠政策，仲裁機構應盡快做到自收自支。

其二，從仲裁機構與行政機關“脫鉤”著手，應禁止黨政機關干部在仲裁委員會辦事機構兼職主持日常工作，禁止行政機關工作人員在辦事機構擔任工作人員，禁止行政部門隨意插手仲裁機構內部管理事務；仲裁機構不能以行政權力為依托，以行政手段為主導獲取案源。

其三，應采取有利于仲裁機構自我管理、自我約束、自我發展的財務管理制度，允許仲裁機構實行“形式多樣、自主靈活的分配激勵機制”。

就眾多仲裁機構關于民間化可能造成的“斷奶”之憂，原全國人大法工委民法室副主任、仲裁立法參與人肖峋表示，《仲裁法》早有規定，仲裁委員會可以根據需要設立。“那些沒有需要的地區設立仲裁委員會，等于是浪費公共資源。仲裁機構應該完全實現市場化，誰能實現公平仲裁、擁有社會公信力，誰就能生存。”

針對民間化可能影響仲裁權威性的質疑，北京仲裁委秘書長王紅松認為：“仲裁機構想要獲得權威和公信力，只能依靠公正、高效的仲裁和優質的服務贏得生存和發展。”肖峋也表示：“行政扶植下的繁榮只是泡沫。”

盡管仲裁機構改革方向明確，清華大學法學院教授王亞新卻對改革前景不抱樂觀態度。

他認為，中國仲裁機構有市場化、民間化的，也有行政化的；有活得好的，也有活得差的，而改革也是“大家各走各的路”，因此進展緩慢。

王亞新認為，應該加快啟動事業單位改革，并把仲裁改革納入其中，如此，仲裁機構才有可能在實現民間化和獨立化后，獲得新的活力。