事業(yè)單位改革與服務(wù)業(yè)發(fā)展

當前加快發(fā)展服務(wù)業(yè)的訴求，帶來事業(yè)單位改革突破的最佳契機

“兩會”剛過，國務(wù)院“關(guān)于加快發(fā)展服務(wù)業(yè)的若干意見”以國發(fā)7號文件形式公布，業(yè)界人士精神為之一振。細辨如何“加快發(fā)展”，可謂百端待舉。不過，其中最具挑戰(zhàn)性的任務(wù)之一，就是啟動和推進事業(yè)單位改革。為大力發(fā)展服務(wù)業(yè)的戰(zhàn)略任務(wù)計，這已經(jīng)成為一項繞不開也拖不起的重大改革。

所謂事業(yè)單位，系中國的特有名詞，按國務(wù)院1998年的相關(guān)條例，可稱“國家為了社會公益目的”設(shè)立的“社會服務(wù)組織”，主要從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動。中國目前事業(yè)單位資產(chǎn)近3000億元，員工約3000萬人，其中70％集中于教育與衛(wèi)生行業(yè)。無疑，這正與當前所強調(diào)的關(guān)系民生的服務(wù)業(yè)，特別是7號文件所說的“教育、醫(yī)療衛(wèi)生、新聞出版、郵政、電信、廣播影視等服務(wù)事業(yè)”以及“市政公共事業(yè)”等高度交叉。

中國現(xiàn)存事業(yè)單位絕大多數(shù)均系國有，相當一部分政府背景雄厚且具有市場壟斷地位。自20世紀80年代以來，事業(yè)單位改革曾選擇“全額撥款、差款撥款、自收自支、事業(yè)單位企業(yè)化管理”等多種模式摸索前行；后來又因撥款嚴重不足、治理結(jié)構(gòu)混亂、全面改革路數(shù)不明，出現(xiàn)種種扭曲安排，改革長期徘徊不前。這樣一組畸形的利益主體，既不能使政府有效行使其公共服務(wù)職能，又阻斷了那些本應(yīng)市場化、產(chǎn)業(yè)化、社會化的服務(wù)行業(yè)的改革之路，嚴重地影響了7號文件所說的“服務(wù)業(yè)市場主體”的茁壯成長。可以說，中國的事業(yè)單位全面改革遲滯，正是中國服務(wù)業(yè)發(fā)展水平偏低、特別是面向民生的服務(wù)業(yè)整體落后的重要原因。

近些年來，中國許多政府關(guān)鍵性部門、國際機構(gòu)以各種聯(lián)合課題組的形式，對中國事業(yè)單位的改革進行了研究，許多地方更大膽進行了事業(yè)單位改革的局部性試點。輿論一度激辯：公共服務(wù)“究竟是市場多一點好還是少一點好”？事業(yè)單位改革是否有“過度市場化”之虞？不過，這些爭論正在形成共識，從服務(wù)業(yè)發(fā)展的視角則認識更為清晰：提供公共服務(wù)是政府的責任，但這并不等于凡公共服務(wù)都需由政府包辦一切，而必須按市場經(jīng)濟思路對事業(yè)單位進行改革，從實際出發(fā)尋求政府與市場機制、民間力量的最佳結(jié)合方式。

按照7號文件的表述，應(yīng)“明確教育、文化、廣播電視、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等社會事業(yè)的公共服務(wù)職能和公益性質(zhì)，對能夠?qū)嵭惺袌鼋?jīng)營的服務(wù)，要動員社會力量增加市場供給。按照政企分開、政事分開、事業(yè)企業(yè)分開、營利性機構(gòu)與非營利性機構(gòu)分開的原則，加快事業(yè)單位改革，將營利性事業(yè)單位改制為企業(yè)，并盡快建立現(xiàn)代企業(yè)制度”——這是對事業(yè)單位改革的再次總動員。

未來的事業(yè)單位改革和公共服務(wù)發(fā)展，明確政府的角色是第一要務(wù)。應(yīng)當看到，當前許多基本公共服務(wù)，例如醫(yī)療與教育，在需求方面，是“服務(wù)付費的非政府化”速度很快，個人支付的比例不斷上升，暴露出政府責任不到位；在供給方面卻是政府主導、國有機構(gòu)主導，投入不足、效率低下與逐利沖動并存，凸顯政府角色失當。中央和地方政府應(yīng)當將提供滿意的公共服務(wù)視為首要職責，在增加財政投入、加強監(jiān)管方面承擔起更大的責任；而在服務(wù)供給方面采取更為開放的態(tài)度，動員和鼓勵社會力量參與，清理自己屬下的事業(yè)單位所享有的各種壟斷特權(quán)、隱性補貼，以實現(xiàn)各類服務(wù)提供者之間的平等競爭。

經(jīng)過深化改革，當前眾多提供公共服務(wù)的“事業(yè)單位”將出現(xiàn)多個方向上的演化，有些成為收支在財政控制之內(nèi)的公立事業(yè)單位，有些成為自收自支私人非營利機構(gòu)，有些成為國有或私有營利性企業(yè)。至于那些混跡于事業(yè)單位之列而并無“事業(yè)”可做的機構(gòu)，則必須脫離政府的懷抱，面對市場競爭的入場考試。如此公共服務(wù)領(lǐng)域的改革洗禮，無疑正是未來服務(wù)業(yè)大發(fā)展的重要組成部分和基本保障。

事業(yè)單位改革還有一件大事要做，就是結(jié)束壟斷，引入競爭。當前相當一部分事業(yè)單位在其從事的服務(wù)業(yè)內(nèi)具有壟斷地位，其營利所獲為超額利潤。對于這樣的營利性機構(gòu)，應(yīng)當消除隱性政府補貼，放開行業(yè)準入，使其成為市場上平等競爭的主體，以促進行業(yè)的整體發(fā)展。少數(shù)事業(yè)單位如果因“公共利益”之需，非保持壟斷地位不可，則其利潤應(yīng)當整體進入財政預算，絕不允許借助公權(quán)，以壟斷之身進入市場牟取私人利益。這應(yīng)是中國服務(wù)業(yè)發(fā)展的基本公平原則。

改革難，事業(yè)單位改革更是難中之難。或正因此，中國改革近30年，事業(yè)單位改革走走停停，至今未有全面突破。當前加快發(fā)展服務(wù)業(yè)的訴求，正是最佳改革契機。若到2020年讓服務(wù)業(yè)占GDP的比重逾50％不是空想，則相應(yīng)改革必須啟動了。