重慶“釘子戶”事件：沒有贏家的對峙

重慶“最牛釘子戶”事件，暴露出法律在現實面前的扭曲

一處已經被挖成十米多深坑的工地中央，孤零零矗立著一棟二層小樓，猶如大海中的一個孤島……

隨著一組題為“史上最牛釘子戶”的圖片在互聯網上廣為流傳，近日，重慶市九龍坡區楊家坪鶴興路17號的被拆遷戶——楊武、吳蘋夫婦，便成為國人乃至海外媒體熱議的話題。隨著當地法院3月19日一紙強制拆遷通知發出，楊家二層小樓的命運更為社會關注。

截至《財經》發稿，距法院強拆通知的最后期限——3月22日已經過去了整整八天，楊家小樓仍然聳立著。一起拆遷與反拆遷的民事糾紛，上升為司法權威與民權保護的直接沖突。

禍端：拆遷法律程序倒置

拆遷前的重慶市九龍坡區鶴興路，是一條遠近聞名的商業街。

吳蘋告訴《財經》記者，這座成為焦點的小樓，是他丈夫楊武的父親自有的，上世紀50年代私房改造的時候被公有化；80年代落實政策，房子又發還給楊武的父親，后轉到楊武名下。1992年底，楊家對房子進行了翻修，由原來的木質結構翻修成磚混的臨街的營業房，并辦理了房產證和土地使用權證。

也就在當年底，重慶南隆房地產開發公司（下稱重慶南隆）與政府簽訂協議，拿到了鶴興路該片區的舊城改造項目。據九龍坡區房管部門介紹，鶴興路片區80％的房屋系上世紀四五十年代修建，年久失修，火災隱患嚴重。

不過，由于資金原因，鶴興路片區一直未能拆遷，且一停就是11年。直到2004年，重慶南隆與重慶智潤置業有限公司（下稱重慶智潤）簽署聯建協議。此后，重慶正升置業有限公司（下稱重慶正升）也加入該項目開發。動遷從此重新啟動。

開發商之一重慶智潤常務副總經理廖建明告訴《財經》記者，鶴興路片區的拆遷從2004年9月5日正式啟動，開發商辦理了拆遷許可證。該片區原有住戶281家，拆遷啟動后，開發商“一戶戶地”同住戶談補償，陸續簽了協議。只有楊武一家沒有簽協議，所以房子至今還沒有拆。

重慶九龍坡區城市房屋拆遷工程處趙榮華主任在接受媒體采訪時曾公開表示，該項目的拆遷是合法的，“根據國務院《城市房屋拆遷管理條例》第7條、《重慶市城市房屋拆遷管理條例》第10條的規定，項目業主取得了國土、規劃等部門的批準文件，落實了拆遷補償安置資金和制定了拆遷補償安置方案，向拆遷行政主管部門提出了申請，經審查后，依法取得了房屋拆遷許可證。”

但據《財經》記者了解，《重慶市城市房屋拆遷管理條例》第10條，同國務院《城市房屋拆遷管理條例》第7條，卻存有不一致之處。

國務院《城市房屋拆遷管理條例》第7條規定：申領房屋拆遷許可證，應當持有建設項目批準文件、建設用地規劃許可證、國有土地使用權批準文件、拆遷計劃和拆遷方案，并辦理存款業務的金融機構出具的拆遷補償安置資金證明。

《重慶市城市房屋拆遷管理條例》第10條與上述大致相同，但在“土地使用權批準文件”上有區別。相關規定稱，申領房屋拆遷許可證，應當持有建設項目立項批準文件、建設用地規劃許可證、建設用地批準書、拆遷計劃和補償安置方案（含安置房使用功能及質量），以及辦理存款業務的金融機構出具的不少于拆遷補償安置所需資金總額百分之七十的專項資金證明。

很顯然，這部1999年通過、2002年進行過修訂的重慶市地方法規，在土地使用權上始終強調的是“建設用地批準書”，而法律地位高于地方法規的國務院行政法規于2001年通過，明確規定申領房屋拆遷許可證涉及土地權的文件應為“國有土地使用權文件”。兩者之間顯然是有差別的。而根據《立法法》相關規定，地方法規與國務院法規相違背者應視為無效。

廖建明在接受《財經》記者采訪時承認，從獲得項目到拆遷啟動，開發商方面至今并不擁有國有土地使用權證。他表示：“如果我們有，那塊土地權屬就是我們的了，沒必要跟拆遷戶談了。”

不過，據《財經》記者了解，開發商與政府有關部門就這個地塊簽訂了土地有償使用合同，繳納了土地出讓金，并獲得了“建設用地批準書”，從而“合法”獲得了拆遷許可證。

在鶴興路開發片區，很多住戶和楊家一樣，原來也擁有自己的土地使用權證。拆遷啟動以來，開發商通過一家一戶逐一談判并達成協議，已取得這個開發片區除了楊家的土地使用權證。如果開發商和楊家也能達成協議，取得楊家的土地使用權證，便可以到土地部門注銷原來各房主的土地使用權證，從而辦理自己的土地使用權證。

據《財經》記者了解，這種情況在重慶當地其實相當普遍，很多拆遷項目也都是這樣操作的。但這樣的做法顯然違反了法律規定。

2004年8月修訂的《中華人民共和國土地管理法》第12條明確規定，“依法改變土地權屬和用途的，應當辦理土地變更登記手續。”第13條規定：“依法登記的土地的所有權和使用權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。”第58條規定：如存在“為實施城市規劃進行舊城區改建，需要調整使用土地的”情形，可以“由有關人民政府土地主管部門報經原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準，可以收回國有土地使用權”。

這意味著，現行的合規拆遷程序應該是：由土地管理部門先根據《土地管理法》第58條的規定，征收或者收回住戶的國有土地使用權，然后才能同開發商簽訂“國有土地有償使用合同”；開發商據此方能申請拆遷許可證，此后再進行拆遷。

但在實踐中，這樣的法律程序被倒置了。長期代理拆遷案件的律師王才亮告訴《財經》記者，重慶當地土地管理部門沒有收回楊武、吳蘋一家的國有土地使用權，卻又收了開發商的錢，讓開發商有償開發這片土地，屬于“一女兩嫁”。

王才亮承認，這種情況在全國各地其實很普遍，幾乎每個省都有。

困局：司法裁判缺乏實質審查

沿著倒置的程序軌道，重慶九龍坡區鶴興路拆遷自2004年9月啟動后，與全國大多數類似的拆遷項目一樣，本來一帆風順。可是，由于楊武、吳蘋夫婦這個“釘子戶”的出現，鶴興路拆遷變成了中國城市拆遷歷史上罕見的案例。

2004年10月后，由于沒有達成協議拒絕搬遷，吳蘋家被斷水斷電，小樓的四周被開發商挖出十米多的深坑，成了“孤島”。《國務院辦公廳關于控制城鎮房屋拆遷規模嚴格拆遷管理的通知》曾明確規定：“嚴禁采取停水、停電、停氣、停暖、阻斷交通等手段，強迫被拆遷居民搬遷。”

2005年2月，開發商要求九龍坡區房管局裁決楊家限期搬遷。根據國務院《城市房屋拆遷管理條例》第16條的規定，拆遷人與被拆遷人或拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不成拆遷補償安置協議的，在經多次協商未果的情況下，拆遷人應根據相關規定向房屋拆遷行政主管部門提出了行政裁決申請。

今年1月11日，九龍坡區房管局下達了九龍裁[2007]1號拆遷行政裁決書。其中依據《重慶市城市房管拆遷管理條例》，要求楊家在收到裁決書之日起15日內搬遷，交付房屋。

但此后楊家仍未搬遷。九龍坡區房管局遂于2月1日向九龍坡區法院提起《先予強制拆遷申請書》，此案進入司法程序。因為根據《國務院城市拆遷管理條例》第17條、《重慶市城市房管拆遷管理條例》第18條的規定，在行政機關依照條例規定作出裁決的搬遷期限內，被拆遷人當事人逾期拒絕履行的，由作出裁決的機關申請法院強制拆遷。

九龍坡區法院受案后組成合議庭，于3月19日召開司法強拆聽證會，當庭作出《非訴行政執行裁定書》，隨即送達了《限期履行通知》。法院認為，九龍坡區房管局申請執行的行政裁決書“事實清楚，證據確鑿，適用法律、法規正確，程序合法，無超越職權和濫用職權的行為”，因此責令楊家在2007年3月22日前履行該行政裁決書所確定的義務，即自行搬遷；逾期不履行，法院將按有關法律規定辦理。

據《財經》記者了解，法院在裁定書中表明，作出裁定的依據，是最高法院《關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第94條的規定，即“在訴訟過程中，被告或者具體行政行為確定的權利人申請人民法院強制執行被訴具體行政行為，人民法院不予執行，但不及時執行可能給國家利益、公共利益或者他人合法權益造成不可彌補的損失的，人民法院可以先予執行”。

但同樣是該司法解釋，其第91條規定，“行政機關申請人民法院強制執行其具體行政行為，應當提交申請執行書、據以執行的行政法律文書、證明該具體行政行為合法的材料和被執行人財產狀況以及其他必須提交的材料”；第95條規定，被申請執行的具體行政行為若“明顯缺乏法律依據的”，“人民法院應當裁定不準予執行”。

顯然，九龍坡房管局申請法院強制執行的裁決，是依據《重慶市城市房管拆遷管理條例》，該條例和國務院《城市房管拆遷管理條例》及《中華人民共和國土地管理法》是有沖突的。而法院的裁定，并沒有就此做出實質審查。

法院的裁定并未讓楊家屈服。吳蘋在3月19日裁定發出當天便拒絕簽字。隨著3月22日最后時限迫近，21日下午，房主楊武爬進了自己早已不住的房子。當著大批圍觀群眾和眾多從全國各地趕來的記者，楊武夫婦在樓頂上升起了一面國旗，并打出一幅橫幅，上書“公民的合法的私有財產不受侵犯！”

求解：制度改進和法律完善

目前，重慶“史上最牛釘子戶”事件為萬眾矚目。

“從法院做出強制拆遷的裁定之日起，這一事件就不再是簡單的拆遷糾紛，而演變成了司法權威與民權保護之間的法治兩難選擇。”北京大學教授、行政法學博士生導師姜明安接受《財經》記者采訪時指出，這一事件能否妥善解決，事關重大。

姜明安認為，如果法院簡單進行強拆，有可能造成對公民財產權利的違法剝奪——畢竟有事實表明，楊家至今還擁有完整、合法的房屋所有權和土地使用權。而開發商獲得拆遷許可證，以及房管部門做出限期搬遷的行政裁決，均應以開發商取得相應土地使用權為前提條件。九龍坡區法院對此事實未審查和認定，即對房管部門的裁決予以支持，其裁定顯然是不公正的。

但是，如果因質疑法院的裁定不公正就不執行，司法權威又從何建立？“如果司法判決、裁定都因為被質疑不公正而面臨不被服從和抵制的危險，建立法治社會的基礎就將蕩然無存了。”姜明安說。

姜明安認為，事件發展到這個地步，無論下一步怎么做都可能有風險，既要保護民權，又要維護司法權威，必須同時協調好這兩種價值。此種協調不僅僅關系到解決這一個案，而且關系到我們未來的法治社會構建。我們應該反思此案中暴露出的種種漏洞，及時進行制度的改進和法律的完善。

就此案涉及的法律關系，姜明安為記者做了具體的剖析。他認為，僵局首先起源于九龍坡區政府有關部門。在未收回楊家所在的鶴興路片區原住戶的土地使用權的情況下，政府就把整個片區的開發權出售給開發商。應該說，這種未經合法收回就出售私人土地使用權的行為，是不具備法律效力的。

由此，政府有關部門給開發商頒發拆遷許可證，嚴格地說并不合法，該拆遷許可證自然不具有法律效力；繼之，九龍坡區房地產管理局做出的行政裁決書，自然也難言合法和有效；相應地，法院依據以上前提做出的裁定，又如何合理，并讓楊家心悅誠服地執行？

姜明安認為，“解鈴還需系鈴人”。如果確實是九龍坡區法院的強拆裁定忽視了楊家至今擁有合法、有效房屋所有權和土地使用權的事實，其裁定存在瑕疵，法院應立即啟動自我糾錯機制，由法院院長提交審判委員會決定重新審查和裁定；或由上級法院指令原裁判法院重新審查和裁定。只有這樣，才能既維護法院自身的司法權威，又體現公平正義和保護民權。

《財經》記者獲悉，3月23日，吳蘋已經向重慶市高級法院提出了申訴。重慶高院目前尚未做出正式答復。

3月30日下午，九龍坡區法院在新聞媒體通氣會上表示，如果楊家在4月10日前不履行拆遷，將擇日強拆。