政府作用、法律環境與服務業發展

中國服務業占GDP比重較低的主要原因在于政府干預太多，以及法治水平較低

中國服務業占GDP的比重約為40％，這是很低的水平。在“金磚四國”（BRICs，指巴西、俄羅斯、中國、印度）中，俄羅斯服務業占GDP的59％，印度為53％，中國是四個國家中最低的。此外，世界各國服務業占GDP比重的平均水平是68％；即便只與中低收入國家相比，中國服務業比重仍然偏低。

對此，一個可能的解釋是，這是自然經濟規律導致的，是中國經濟發展水平等因素共同作用的結果。

用來解釋服務業比重與經濟發展水平相關的主要因素包括人均GDP水平、城市化程度和教育水平。如果人均GDP水平、城市化程度及教育水平較高，服務業占GDP比重往往也較高。但比較中印發現，中國的人均GDP是印度的兩倍，城市化程度和平均教育水平也比印度高，服務業比重卻比印度低。所以，經濟發展水平不能解釋中印服務業的差別。

另一個解釋是統計數據存在問題。的確，在2004年全國第一次經濟普查之前，中國服務業存在很大的少算、漏算成分。但經濟普查使服務業占GDP的比重從31.9％增加到了40.7％，統計問題較好地得到解決。而即使是普查后的數據，也沒有消除中印在服務業上的差距。

那么，中國服務業比重過低，是不是因為一些政策使其發展受到阻礙？政府干預是否過度？干預過度是否會對服務業發展造成負面影響？另外，服務業發展中是否存在一些市場不能做到的事，需要政府采取措施，政府卻做得不夠？

在政府失靈方面，一個經常得到強調的因素是地方政府的投資導向。通常，中國地方政府投資大型工業項目的沖動比較強；而服務業企業一般較小、較為分散，因此政府的重視程度往往不夠。地方政府對經濟和投資又具有很強的控制能力，所以服務業難以得到投資。這種情況在其他國家可能也存在，因為無論是從政績、稅收還是對經濟的拉動作用來考慮，地方政府都會傾向于采取政策吸引大型的工業企業。

政府干預對服務業影響的第二個方面，來自中國各地區間仍然存在的地方保護。研究表明，服務行業的地方保護程度相對是比較高的。競爭的缺乏限制了服務業的健康發展。即便是在國與國之間保護的層次上，服務業的貿易壁壘往往也會高于制造業的貿易壁壘。

第三個方面是，政府由于種種原因希望通過某些行業達到其他目的，因此對這些行業實行壟斷，從而抑制了其發展。

例如，很多人認為，銀行不僅是市場經濟的一部分，也是政府調節經濟的一種工具和手段，所以，政府對銀行實行了較為嚴格的控制。而科教文衛事業被認為具有公益性、服務性，政府也應該“管起來”。類似思路所導致的政府措施，往往會對非政府部門產生擠出作用，而由政府提供這些服務的效率通常是比較低的。

第四，由于中國的事業單位改革比較滯后，在一些可能并不需要政府壟斷的行業，例如科研機構、職業培訓機構、社會中介機構、一般性的藝術表演等，事業單位提供了本可以由市場提供的服務，從而抑制了相關服務行業的發展。

第五，政府對服務業的管制往往多于對制造業的管制。如行政審批環節較多，效率較低，收費種類也較多。

第六，非國有企業為了追求效率，更有可能將企業內部的服務社會化，由市場來提供；而國有企業中服務社會化程度相對可能較低。中國過去的經驗證明，當每個企業都為自己提供所有服務即“企業辦社會”的時候，服務效率一定是非常低的。

最后是我提出的所謂“關系密集型行業”，這在服務業中大量存在。一般在“關系密集型行業”中，“關系”是企業最重要的資產，而關系的規模效應不強，往往難以形成大企業，無法充分利用潛在的規模經濟和范圍經濟。

在政府對市場失靈補充作用的缺失方面，需要強調的是法律環境對服務業發展的重要性。雖然法律環境對每個行業的發展都很重要，但服務業發展特別需要健全的法律環境。

之所以如此，一方面原因在于服務業中的交易比較復雜。制造業中的消費者和生產者對產品的認識是較為清楚的，產品的特性較容易描述，因此，交易合同較容易執行，對法律環境的要求相對就不那么高，甚至可能存在種種非正式手段來替代法律的作用。但服務業不一樣，例如金融服務，銀行對企業的風險程度往往不是很了解，執行貸款合同就比較困難。此外，服務業中有更多與服務對象特性相關的定制產品，交易這種產品時需要對產品進行非常詳細的描述，交易往往還存在時滯性，因此也導致了合同的復雜與執行的困難。

這些方面都需要有更好的法律環境來加以支持。如果法律環境不盡如人意，人們可能就會選擇不去交易，不到市場上獲得產品，而由企業自己生產，導致服務社會化的程度降低。這是法律環境對服務業發展影響的第一個渠道。

第二，服務業中有更多的產品不具有排他性。在這種情況下，知識產權保護會比較困難。

比如，消費者購買軟件，其他人復制軟件卻不會對他造成任何負面影響，消費者就不存在任何積極性去保護軟件的知識產權，因此只有通過法律手段來對知識產權加以保護。

知識產權保護是法律環境中一個很重要的環節，它對服務業特別是對本國服務業發展是非常重要的。如果知識產權保護不力，企業會更多地在內部提供服務，以避免商業秘密的外泄，從而同樣導致服務社會化水平降低。這是法律環境對服務業影響的另一個渠道。

第三，服務業獲得投資也存在困難。在制造業中，資產多是有形的，如設備和廠房。制造業企業要獲得投資，可以用廠房、設備作為抵押，從銀行獲得貸款。但服務業資產通常是無形的，服務業企業可能沒有較大規模的有形資產作為抵押品。在完善的法律環境中，無形資產可以得到充分界定和保護，獲得投資的問題會較容易解決；但如果法律環境不善，服務業就可能難以獲得融資。

我們可以得到的理論猜測是，政府干預程度越高，法律環境越不完善，服務業占GDP的比重就越低。我們對數據的分析證明了這一結論，即政府干預程度和法治環境對服務業確實有顯著影響。

這一影響有多大？能否充分解釋中國服務業比重的低下？仍然以中國和印度之間的差距為例。分析顯示，如果中國的法律環境變得和印度一樣，則中國服務業占GDP的比重可以提高4.4個百分點；而盡管印度的政府干預程度也較高，但如果中國的政府干預降到印度的水平，中國服務業占GDP的比重可以提高6個百分點——這都是非常顯著的影響。

這兩種因素相加，基本上解釋了中國和印度服務業占GDP比重的差別。而人均GDP、城市化、教育水平及其他因素的影響則相對較小。

政府干預和法律環境是影響服務業發展水平最重要的兩個因素。中國的服務業占GDP比重較低的主要原因在于政府干預太多，以及法治水平較低。要改變服務業的現狀，應該從這兩方面著手。

最近發布的《國務院關于加快發展服務業的若干意見》提出了一些減少政府干預、讓市場發揮更大作用的措施，也提出了一些改善服務業發展環境的措施，包括拓寬對服務業的投融資渠道、建立健全服務業標準體系、堅決查處侵犯知識產權行為、維護消費者合法權益、加快信用體系建設、完善人才資源配置體系等。在采取這些有利于服務業發展的措施的同時，我們應該警惕為了促進服務業發展而實施的對市場的干預；在服務業的空間布局、行業布局、資源分配上應該讓市場機制多發揮作用。