天空開放的新進展與中美中歐新航空協議

什么是天空開放

一、傳統的天空開放概念國際民航組織成立60年來，國際航空運輸在許多方面發生了巨大變化，其變化的主線始終是美國政府主導的天空開放，即航空運輸自由化。

國際航空運輸管理自由化，是美國將國內航空運輸不管理政策擴展到國際航空運輸后出現的。為在國際上推行自由化航空政策，美國政府在1992年8月對天空開放提出定義，具體為：通航地點、指定承運人、運力班次方面不限制：業務權不限制，包括通航點、以遠權、換機型不限制：運價管理自由化；包機、貨運、結匯自由化；代號共享不限制；可自辦地面服務；收費非歧視性；使用和引入電腦服務系統不限制。

二、概念的演進

傳統的天空開放主要是針對航權而言的。但是，近年來，天空開放已經突破了初期的業務權的自由化，而涉及航空公司所有權和控制權、空中交通管制權等領域。專家認為，二十世紀美國實行的放松管制和天空開放，主要是是針對航空公司制定的，空中交通管制和機場等壟斷服務商并不包括在內，要使全球航空運輸業向自由化方向發展并建設真正自由和諧的天空，規章制度必須針對整個航空運輸業。這些觀點和看法，無疑是對天空開放的另一種詮釋。

天空開放的進程

一、美國航空運輸自由化實踐

1978年美國國會通過《航空企業放松管理法》，宣告自由化政策的正式開始。美國的政府在推行國內改革時，同時迅速將自由化改革推向國際。在1980年2月，美國國會正式制定《國際航空運輸競爭法》，強調應“使國內、國際航空運輸一體化”和“最大限度地減少對經營業務與市場銷售的限制”。

從1978年起美國政府按自由化政策理論，對傳統的雙邊航空協議修改，并將其作為自由化運動推向國際的最佳工具。新協定的基本特征是：①同一條航線或市場上，允許雙方指定多家航空公司參加營運，以利競爭②在航線確定和運力提供上，一般不加限制；③提供在制訂票價上的最大程度的自由：④自由安排契約和貨物運輸。

美國首先以荷蘭為突破，在1978年簽署自由化型的雙邊協議，同年又與聯邦德國、以色列簽署內容基本相同而具體規則更加自由的自由化協議。在1997年4月1日開始，歐盟的航空運輸市場完全自由化后，美國將重點轉向亞洲，首先選擇與其具有自由航空關系的國家和地區，如新加坡、文萊、中國臺灣和香港等，最后是日本。在1998年1月美國終于與日本達成同意取消兩國在航空交通方面大部分限制的協議。到2000年5月，美國已與60個國家達成自由化程度極高“開放開空”協議，而對于加拿大、日本以及法國雖沒有達成“開放開空”協議，但在自由化上也取得重大進展。1995年，美國與加拿大“單一航空市場”啟動，并與2005年達成正式天空開放協議。2006年，美國與新加坡、新西蘭、智利、文萊等5國簽署了多國間“天空開放”協議。

二、世界其他地區航空運輸自由化實踐

在歐洲，1987年至1997年，經過10余年的努力，當時的歐共體國家分三個階段實行了歐共體國家航空一體化，在歐洲范圍內實現了各國多邊的天空開放。

中美洲地區目前已基本實現天空完全開放南美洲與大洋洲地區也已基本形成區域性統一空運市場；亞洲地區航空市場開放雖然略為緩慢，但許多國家和地區對內對外已經實現了不同程度的開放與合作。

三、天空開放的新里程——歐美天空開放協議

在經過長達4年多11輪的艱苦談判，2007年3月2日，歐盟與美國在布魯塞爾達成了第一階段航空運輸協議。4月30日在華盛頓舉行的歐美峰會上，雙方正式簽署了該協議。協議的生效，將取代之前歐盟成員國各自與美國簽署的雙邊航空運輸協議。協議將自2008年3月30日正式實施。協議內容除航空運輸協議正文外，還包括5個附件和1個協商備忘錄。

協議主要內容：在客運方面互相給予無限制的第3、第4和第5航權；在貨運方面給予無限制的第七航權；無限制的代碼共享及無限制的航班班次和運九以及在商業機會、計算機訂座系統、運價等方面達成了初步的自由化。

中美與中歐航空協議新進展

一、中美協議

由于雙方經貿往來需求，中美民航運輸市場從。4年開始出現了大規模增長。中美雙方2004年簽訂的雙邊協議將99年以來確定的4家指定公司，每周54個航班一下子增加到9家指定公司和每周249個航班。協議更是允許美方貨運公司有條件的在中國設立樞紐，在貨運方面率先出現了突破。從2006年開始的中美新一輪艱苦談判，最終在07年5月份第二次中美經濟戰略對話簽訂了相關協議，主要內容包括：

1、中美往來中國一區(北京、上海和廣州)和二區的客貨混班航班量從04年開始，逐年增加。

2、中美往來中國一區(北京、上海和廣州)和二區的全貨運航班量從04年開始，逐年增加。

3、逐漸增加美方指定承運人，從2011年開始，中方對美方在貨運航線上的指定不設限制。

4、中美雙方約定從2010年開始談判“天空開放”。

按照最新中美協議，至2007年8月1日前，中美雙方可用的中美航權各有155班／周，其中美方可用客運額度69班(其余用于全貨航班)，中方則客貨可以自由轉換。

目前實際執行情況：中方執行客班37班，貨班41班：美方執行客班70班，貨班79班。中國市場對美方承運人有強大的吸引力，每次中美一旦簽定新協議，新增加的運力額度立即被美方用完，而中方卻有大量的航權閑置。協議可用運力額度(客＋班)外方實際執行中方實際執行美中航班頻率比率中－美。

69+86=155

70+79=149

37+41=78

1.9:1

新協議將為美國的航空公司進入中國市場進一步降低障礙，美國主要航空公司都能夠通過新增指定及運力，悉數進入中國。基于中美航空企業之間的客觀巨大差距，如果不及時在戰略和政策傾斜上做出什么改變，中方三大航空集團中的任何一個都會在競爭中遭受巨大的損失，并逐漸丟失中美之間的市場份額。

二、中歐航權

據商務部最新資料統計，2006年中歐雙邊貿易額達到2700多億美元，比上年增長25％，占同期中國外貿進出，總額的15.5％。目前，歐盟已經成為中國最大的貿易伙伴，最大的技術引進來源地和重要的投資來源地。中國也首次超過美國，成為歐盟第一大進口來源國和第二大貿易伙伴。中歐經貿合作規模越來越大、水平越來越高，正在進入一個快速發展的新階段。

與此同時，中歐的民用航空運輸業也在飛速發展，但是卻面臨著發展不平衡的問題。隨著中歐根據OAG資料，中方承運人目前每周有88個航班執行中歐航線，而歐洲承運人卻有140個航班，中方頻率僅占39％，外方頻率占到了61％。在中歐航線上，外方承運人航班頻率幾乎是中方的兩倍，中方總的市場份額遠小于外方，在競爭中處于不利地位。

另外，中國于歐盟航空雙邊協議又出現了一些新的變化。2005年6月30日至7月1日舉行的中國－歐盟航空峰會期間，民航總局與歐盟委員會運輸能源總司商定于2005年第四季度就中歐“平行協議”開始會談。該協議主要列明了現有雙邊協議中需要修改的條款，以及修改后的新條款。其中最主要的、最引人注目的條款就是涉及修改我國與歐盟成員國雙邊航空運輸協定中的空運企業指定條款，改為采用“共同體空運企業指定條款”，即凡任何歐盟成員國的空運企業，均有權獲得歐盟任何成員國的指定，經營中國與該歐盟成員國雙邊航空運輸規定的定期國際航空運輸。

美歐“天空開放”協議的特點以及對世界的影響

1、協議的簽訂使“天空開放”不僅成為趨勢，更成為現實。歐美空中交通量占到全球航空總量的60％，協議2008年3月份生效，不僅意味著大西洋統一航空市場的形成，更宣告全球60％以上的航空運輸市場的開放。據歐盟委員會預測，新協議將使跨大西洋的航空客運量在今后5年內增長34％，由目前的5000萬人次增加到7600萬人次，給雙方在5年內創造120億歐元的經濟利潤和8萬個就業崗位。協議會給其他地區帶來示范作用和連鎖反應，進而影響整個世界民航業的發展。

2、協議突破了《芝加哥公約》中的航權概念。協議第一次由一個政治經濟組織與一個主權國家之間簽訂，而根據《芝加哥公約》，航權必需是兩個締約主權國商定，這是航空協定的一大突破，表明航權也是一個發展的概念。協議的簽訂對于其它國際組織有重要的借鑒作用，因為除歐盟外，還有許多其它國際或地區組織，如：東盟、亞太經合組織、非盟等，今后都有可能在條件成熟時作為一個整體與他國或者另一個組織談判或簽訂航空協定。

3、協議并不是一個完全的自由化協議。事實上，即使協議正式實施，歐洲的航空公司并不能運營美國國內的航線，美國的航空公司雖然可以運營歐洲兩個國家間的航線，但并不能運營歐洲一個國家的兩點。也就是說雙方的國內運輸權都沒有開放。在歐美兩個世界上最大、最發達的經濟體之間的天空開放協議都對國內航空運輸權沒有開放的情況下，中國與國外的航空協議在開放對外國航空公司經營國內航線運輸上也應當審慎。

4、在對航空公司所有權的擁有上，國家主權意識還相當濃厚。美國不允許歐盟成員國(公民)擁有超過25％的投票權，也不能實際控制美國航空公司——即使超過49.9％的股權，其投票權也不能超過25％。歐盟也要求歐盟航空公司由成員國(公民)控股，并且被由成員國(公民)有效控制。

5、設立了聯合委員會。傳統上，航空協定簽訂之后，都是由雙方的民航當局去實施，必要時再由雙方的民航當局協商修訂。而歐盟和美國專門成立了聯合委員會，確定每年定期會晤的機制，并可以就協議的實施解讀召開不定期會議。聯合委員會還在以下多方面開展合作：專家級的關于法律、法規和發展的意見交換；協議實施的社會影響；協議未來發展的潛在領域；政府資助的記錄等。

6、協議的簽訂將會加劇跨大西洋航線的競爭，同時促進歐洲二線機場的發展。協議簽訂后，歐盟成員一國將可以從歐盟另一國飛到美國任一點，而原來傳統的航權規定只能是本國飛行的航班，只要有市場就會有他國承運人進入，市場會進一步擴大。競爭會進一步加劇。比如：原來只有英航、維珍能從英國希斯羅機場飛往美國，協議簽訂后不但英國現有的航空公司可以從英國希斯羅機場飛往美國，而且法國航空公司、德國漢莎航空公司、還有美國的達美等都可以經營這條航線。可以想象，競爭會更加激烈。

7、協議的簽訂將導致競爭加劇，并隨著投資限制的逐步放開，有可能導致新一輪的聯合重組，在歐洲與美國的航空公司之間有可能誕生跨區域、更強大的超級航空巨人。貨運方面，美國強大的貨運公司FEDEX和UPS等可以利用新協議在歐洲設立分撥中心或者樞紐，必將沖擊往來歐洲的貨運市場，并逐漸形成全球貨運的霸主。

8、協議的簽訂為未來航空協定的簽訂提供了新的思路。為解決區域化的航空合作提供了范例。如果一切向好的方向發展，這份協議達到了雙方的預期效果，那么這份協議對別的國家和地區會有進一步的示范作用，會進一步在全球促進國際民航運輸管理自由化，特別是在區域性合作方面。

中美、中歐以及歐美協議對中國的影響

1、中美正朝著“天空開放”大踏步邁進。在近幾年的中美會談中，美方屢次提出“天空開放”的強烈要求，要求從2010年起中美就全面天空開放，而中方以基礎設施、安全等理由拒絕，只同意從2010年開始談天空開放。但是在中國對美國的貿易順差不斷擴大的今天，在強大的政治壓力下，即使在不開放的情況下，實際的航班運力仍然保持大幅度增長。到2007年8月1日，中方的指定承運人數目將放開，美國的指定承運人數目將可以達到8家：到2010年3月25日將達到11家。貨運在2010年前遵照原協議，但2011年3月25日就全面放開。

2、中國市場對歐美有的巨大吸引力，雙方只要任何一方得到了利益，另一方就會要求同等待遇。在2004年中美協議書簽訂后不久，歐盟委員會負責交通運輸事務的副主席雅克，巴羅就表示：中國的航空運輸市場很有吸引力，歐盟不能缺席。2005年歐盟就正式向中國提出了簽訂“平行協議”的要求。就是將歐洲作為一個整體，形成一股合力，向中方施壓。

3、歐美天空開放協議將很可能成為中美和中歐間未來協議的新模版。在歐美天空開放協議簽訂后，歐盟與美國設立了聯合委員會，負責提出第三國加入協議的條件和程序。這樣，在解決了大西洋的問題之后，美國必然將眼光轉向亞太區，日本和美國已經等同開放，目標必然是中國。而對于歐洲，很有可能出現的情況是：歐盟也許會要求與中國簽訂類似的協議，一攬子解決，而不僅僅簽訂“平行協議”對現行的雙邊協議進行“修修補補”。如果類似協議成功簽訂，中歐之間的民航運輸格局會產生巨大的變化，中國的航空公司將面對美、英、德、法、北歐等多國航空公司的猛烈競爭，中國航空公司將面臨更大的競爭。

4、航空貨運業將會更快、更徹底地開放。美歐的開放協議簽訂后，貨運航班將獲得無限制的第七航權，就是說貨運航空公司可以在對方設立樞紐。前中國民航總局國際合作司司長王榮華在2006年國際空中貨物運輸協會峰會上明確表示：中國將會順應世界航空運輸自由化的趨勢，逐步推進航權開放，并優先推進航空貨運市場的開放。由于中國目前航空貨運自身行業能力不強，不能適應國家快速的經濟發展對航空貨運的需求，因此國家就需要適度地開放航空貨運，支持經濟發展。

對國內航空公司的影響

一、競爭規則將會改變。從歐美天空開放協議的正式簽訂到中美協議大幅度增加運力額度的現實可以看出，天空開放的進程不可擋。從天空開放的進展可以清晰地看出，天空開放是美國對國內航空業放松管制，國內積累了大量經驗后將國內政策推向國際的結果。歐盟能與美國簽訂天空開放協議也是在歐盟內部天空開放十年后，歐盟成員國對天空開放積累了相當的經驗，有相當的經驗和實力的條件下才同美國簽署的。而中國卻沒有這方面的經驗可借鑒，卻需要在很短的時間內做好準備去應對。歐美等航空公司進入中國市場，其產品、營銷手段會帶來市場競爭規則的改變，到時中國的市場不僅是中國的，也是世界的。國內航空公司應該早作準備，適應天空開放的新競爭規則，提高自己的國際化經營能力。

二、加入國際聯盟將能更好地參與國際市場。中國的天空對外開放，相應地，中國航空公司包括南航可以獲得更多進入國際市場的機遇。但是，如果單兵作戰是無法和歐美強大的航空公司抗衡的，加入國際聯盟就是進入國際市場的一個可行辦法。加入聯盟不僅能借助聯盟的網絡迅速擴張自身的國際網絡，還能通過和聯盟標準的對接，提高產品和服務層次。更重要的是變單兵作戰為“集團軍”作戰，增強在國際市場的抗風險能力。

三、國內航權分配政策將制約國內航空公司國際化進程。中國政府在對外開放的同時，外航大規模進入中國市場，但由于民航總局對內航權的分配機制還不夠放開，例如在歐美等長航線上，中方的航權雖有大量富余，但國內航空公司申請一些國際航線卻非常困難，經常遭到國內其它航空公司的反對而難以獲批，這必然導致中美中歐航線上外方承運人的市場份額遠大干中方，中方的整體利益受損。政府應從整個國家民航業的整體利益考慮，改革航權的對內分配機制。

四、對貨運的影響將更快體現出來。民航總局對開放的政策是“貨運先行”。因此中國的貨運航空公司更應該抓住最后的機遇，通過合資、引進貨機、客改貨等方式盡快擴大貨機機隊規模，還必需下大力氣提升產品和服務，提高國際化經營能力，否則將面臨生存的危機。

綜上所述，“天空開放”作為一個世界民航業發展的趨勢與潮流，不管你承認或重視與否，已經開始深刻的影響著中國民航業界。為了中國民航運輸的持續健康發展，為了中國從民航大國向民航強國的轉變，業內人士包括民航總局應該積極研究“天空開放”，深刻理解其利弊關系，并在穩妥的基礎上積極實踐，獲取寶貴經驗，以在這股浪潮中利于不敗之地。在此，我們與各位讀者共勉。