設有官僚行政管理班子的合法型統治

合法性的適用

按照定義，“統治”應該叫做在一個可能標明的人的群體中，讓具體的（或者一切的）命令服從的機會。因此，不是任何形式的對別人實施“權力”和“影響”的機會。這個意義上的統治（“權威”），在具體的情況下，可能建立在服從的極為不同的動機之上：從模糊的習以為常，直至純粹目的合乎理性的考慮。任何一種真正的統治關系都包含著一種特定的最低限度的服從愿望，即從服從中獲取（外在的和內在的）利益。

并非任何統治都利用經濟手段，更不是任何統治都有經濟目的。然而，任何對于很多人的統治，一般（不總是絕對必要）都需要有一班人。也就是說，需要有（一般來說）可靠的機會，讓一些可以標明的、可靠地服從的人，采取旨在特意為執行統治的一般法令和具體命令的行動。行政管理班子對統治者（或統治者們）的服從，可能純粹出自習俗，或者純粹由于情緒，或者受到物質利害關系，或者受到思想動機（價值合理性）的約束。這類動機在很大程度上決定著統治的類型。在這里，在統治者和行政管理班子之間的結合，出自純粹物質的和目的合乎理性的動機，就意味著像通常那樣，結合的持久性比較起來不穩定。一般還有其他的—情緒的或者價值合乎理性的—動機。在非日常的情況下，可能惟有這些動機是決定性的。在日常生活中，習俗，除此而外，物質的即目的合乎理性的利益，主宰著統治者和行政管理班子的關系以及其他的關系。然而，習俗和利害關系，如同結合的純粹情緒的動機或純粹價值合乎理性的動機一樣，不可能構成一個統治的可靠的基礎。除了這些因素以外，一般還要加上另一個因素：對合法性的信仰。

一切經驗表明，沒有任何一種統治自愿地滿足于僅僅以物質的動機或者僅僅以情緒的動機，或者僅僅以價值合乎理性的動機，作為其繼續存在的機會。毋寧說，任何統治都企圖喚起并維持對它的“合法性”的信仰。但是，根據所要求的合法性種類的不同，服從的類型，為保證服從而確定的行政管理班子的類型，以及實施統治的特點，也是根本不同的。因而它們的影響也是根本不同的。因此，根據它們典型的合法性要求來區分統治的種類也是恰當的。而且從現代的，即眾所周知的情況談起，也是適當的。

合法統治有三種純粹的類型

它們的合法性的適用可能首先具有下列性質。

（1）合理的性質：建立在相信統治者的章程所規定的制度和指令權利的合法性之上，他們是合法授命進行統治的（合法型的統治）；

（2）傳統的性質：建立在一般的相信歷來適用的傳統的神圣性和由傳統授命實施權威的統治者的合法性之上（傳統型的統治）；

（3）魅力的性質：〔建立在〕非凡的獻身于一個人以及由他所默示和創立的制度的神圣性，或者英雄氣概，或者楷模樣板之上（魅力型的統治）。

在依據章程進行統治的情況下，服從有合法章程的、事務的、非個人的制度和由它所確定的上司—根據他的指令的正式合法性和在他的指令的范圍內服從他。在依據傳統進行統治的情況下，在習慣的范圍內，由于尊敬而服從傳統所授命的進行統治并受傳統（在其范圍內）約束的統治者個人。在魅力型統治的情況下，服從具有魅力素質的領袖本人，在相信他的這種魅力的適用范圍內，由于個人信賴默示、英雄主義和楷模榜樣而服從他。

觀念基石及基本范疇

合法型統治是建立在下述相互關聯的觀念的適用之上的。

（1）通過協議的或強加的任何法都可能以理性為取向，即目的合乎理性或價值合乎理性為取向（或者兩者兼而有之），并制訂成章程，同時有權至少要求團體的成員必須尊重它，然而，一般也要求在這個團體的權力范圍內（倘若是區域團體，就是在區域之內），落入團體制度視為重要的社會關系或者采取社會行動的人們，必須尊重它。

（2）任何法，按其本質都是一些抽象的、一般是有意制定成章程的規則的總體，司法就是把這些規則應用于具體的個案，行政管理就是在法律規則限制之內，并且根據一些得到團體制度許可的、甚至沒有違迕團體制度的、可以普遍標明的原則，合理地維護團體制度所規定的利益。

（3）因此，典型的合法型的統治者即“上級”，由于他發號施令，所以要服從非個人的制度，他的號令是以這個制度為取向的。這也適用于那種不是“官員”的合法型的統治者，例如一位選任的國家總統。

（4）服從者僅僅作為團體的成員，并且僅僅服從法—正如大多數情況下所說的那樣。即作為協會的成員、社區的成員、教會的成員、在國家里則作為公民。

（5）根據第（3），這樣的觀念也適用，即團體的成員服從統治者，并非服從他個人，而是服從那些非個人的制度，因此僅僅在由制度賦予他的、有合理界限的事務管轄范圍之內，有義務服從他。

據此，合理統治的基本范疇如下分析。

（1）一種官職事務的持續的、受規則約束的運作。

（2）這種運作是在一種權限（管轄范圍）之內，而權限意味著：

◎一種根據勞動效益分工實際劃定的承擔勞動效益義務的領域；

◎賦予大致為此所需要的命令的權力；

◎明確劃定可能允許的強制手段和使用強制手段的前提條件。

這樣一種按章辦事的運作應該叫做“機構”。當然，在這個意義上的“機構”，如同在“國家”和“教會”里設有機構一樣，在大的私營企業、政黨、軍隊里也都有。選任的國家總統（或者部長合議機構，或者選任的“人民代表”），也是一種這個術語意義上的“機構”。

（3）職務等級原則，也就是說，任何機構都有固定的監督和監察制度，下級機構都有權向上級機構投訴或提出異議。同時，接受投訴的機關是否以及什么時候親自用一項“正確的”法令去取代必須改變的法令，或者把這委托授權提出異議的、它的下級機關去處理，這個問題可以有不同的解決辦法。

（4）議事的“規則”可能是：

◎技術性的規則；

◎準則。

在這兩種情況下，為了應用規則，要達到完全合理，就必須有專業培訓。因此，在正常的情況下，只有證明接受專業培訓者成績合格，才有資格參加一個團體的行政管理班子，才允許被任命為“官員”。“官員”構成合理團體的典型的行政管理班子，不管這是政治的、僧侶統治的、經濟的（尤其是資本主義的）或者其他的團體。

（5）（在合理的情況下）行政管理班子同行政管理物資和生產物資完全分開的原則是適用的。行政管理班子的官員、職員和工人，自己不占有實際的行政管理物資和生產物資，而是以實物或貨幣形式向他們提供這些物資，而且他們負有報賬的義務。同時存在著職務機關（企業）的財富（以及資本）與私人的財富（家庭預算）完全分開的原則，以及職務運作場所（辦公室）與住所完全分開的原則。

（6）（在完全合理的情況下）不存在任職人員對職位有任何的占為己有。在賦予一種在“職務”上有“權利”的地方（例如法官，近來越來越多的官員，甚至工人）都獲得權利，職務的占有一般并不是讓官員占為己有的目的效勞的，而是服務于保障在他的職務上的純粹事務的（“獨立的”）、只受準則約束的工作。

（7）行政管理檔案制度原則，甚至在口頭討論實際上就是規則或規章的地方，也是適用的：至少是預備性討論、動議和隨后的決議以及形形色色的指示和法令，都用文字固定下來。檔案和官員們的持續運作結合在一起，就產生了辦公機關作為任何現代團體行為的核心。

（8）合法型的統治可以具有極為不同的形式，關于這些形式以后專門論述。下文將按理想類型，首先僅僅分析行政管理班子的最純粹的統治結構：“官員”即“官僚體制”的結構。

領導者的典型的種類暫時擱置不談，這是基于一些只有以后才能完全理解的情況。合理統治的十分重要的類型，從形式上看，就其領導者而言，屬于其他的類型（繼承魅力型的：世襲君主；魅力型的：民選總統），另外一些類型在一些重要的方面實質上是合理的，但是卻建立在官僚體制與魅力型體制中間的種類之上（內閣政府），還有一些類型是通過其他團體（政黨）的（魅力型的或者官僚體制的）領導者領導的（政黨分管的政府各部）。合理和合法的行政管理班子的類型是多才多藝、無所不能的，它在日常生活中是至關重要的。因為在日常生活中，統治首先是行政管理。

合法型統治的官員們

合法型統治的最純粹類型，是那種借助官僚體制的行政管理班子進行的統治。只不過是團體的領導者占有他的統治者的地位，或者是依據占有，或者依據選舉，或者依據繼承接班的指派。然而他的統治權力也是合法的“權限”。在最純粹的類型中，行政管理班子的整體由單個的官員組成（集權制，與以后要討論的“合議制”恰成對照），官員們有以下特點：

◎個人是自由的，僅僅在事務上服從官職的義務；

◎處于固定的職務等級制度之中；

◎擁有固定的職務權限；

◎根據契約受命，即（原則上）建立在自由選擇之上；

◎根據專業業務資格任命（不是選舉）—在最合理的情況下，通過考試獲得的、通過證書確認的專業業務資格；

◎采用固定的貨幣薪金支付報酬，大多數有權領取退休金。誠然，在有些情況下（尤其在私營企業里）主子方面有權解聘，不過官員方面也總是有權辭職的；薪金首先依據官階等級分級，同時也根據職位的責任，此外，還根據“身份地位”的原則；

◎把他們的職務視為惟一的或主要的職業；

◎可看清自己的前程：職務“升遷”根據年資或政績，或者兩者兼而有之，取決于上司的評價；

◎工作中完全同“行政管理物資分開”，個人不得把職位占為己有；

◎接受嚴格的、統一的職務紀律和監督。

這種制度在贏利經濟的企業里，或者在慈善機構或者任何其他追隨個人的思想目的或者物質目的的企事業里，以及在政治的或者僧侶統治的團體里，都同樣可以應用，而且在歷史上（或多或少明顯地接近這個純粹的類型）也是可資證明的。

例如，在私人診所以及在修道院醫院和教會醫院里，其官僚體制在原則上是相同的。現代的所謂的“神甫統治”：即剝奪舊的、在很大程度上被占有的教會俸祿，然而包括教皇的任命主教的全面大權（作為形式上的全面權限），以及“教皇無過錯論”（作為實質上的全面權限，但也只有“在圣座上”即在職位上才有這等權力，也就是說，典型地把“職務”工作和“私人”活動區分開來），都是典型的官僚體制的現象。同樣，大的資本主義企業，而且企業越大，情況越是如此。政黨的運作（這將作專門的論述），或者由稱之為“軍官”即特別形式的軍事官員所領導的現代的、官僚體制的軍隊，也毫不遜色。

在任命官員的原則最純粹地占支配地位的地方，官僚體制的統治也就最純粹地得到貫徹。相同意義上的選舉官員等級制和任命官員的等級制是不存在的；當然，僅就紀律而言，也永遠達不到接近同樣嚴格的程度，如果下級官員可以像上級官員那樣堅持要求選舉，而他的機會不是取決于上級官員評判的話。

契約任命即自由選擇，是現代的官僚體制的本質。凡是在等級制度中不自由的各種官員（奴隸、貴族的武士）擁有實際權限，即形式上采取官僚體制方式發揮作用的地方，我們想說它是“世襲官僚體制”。

在官僚體制中，專業業務資格的范圍在日益擴大。即使政黨和工會的官員也需要專業的（在經驗中獲得的）知識。現代的“政府部長”和“國家總統”是無獨有偶的一些不要求有專業業務資格的“官員”，這證明他們只不過是形式的而不是在實質的意義上的官員，正如一個大的私營股份企業的“總經理”一樣。資本主義的企業家和“君主”一樣，職位完全是被占有的。因此，官僚體制統治的頂峰不可避免地有一種至少是不純粹官僚體制的因素。它只不過是通過一個特殊的行政管理領導班子進行統治的范疇。

固定的薪金是正常的。（中世紀那種被占有的手續費收入，我們想稱之為俸祿。）同樣，貨幣薪金也是正常的。這在概念上根本無關緊要，但是最純粹地與類型相符合。（實物津貼具有“俸祿”性質，俸祿通常是—種占有獲利機會和職位的范疇。）但是在這里，過渡階段是十分模糊的，正如恰恰這類例子所表明的那樣。根據官職租賃、官職購買和官職抵押的占有，屬于另外一個范疇，不是純粹的官僚體制。

“次要職業”的“職務”以及地地道道的“名譽職務”，屬于以后要討論的范疇。典型的“官僚體制的”官員是主要職業的官員。

與行政管理物資分開，在國家的和私人的（例如在大的資本主義企業里）官僚體制中，完全以同樣的意義實行。

合議制的機構將另外進—步作專門的分析。它們在開始迅速減少，讓位于實際上而且大多數是正式的集權主義的領導（例如在普魯士的合議制“政府”，早就讓位于集權主義的政府總理）。行政管理應該是迅速而明確的，因而避免意見的妥協和轉變為多數的意見，這種興趣對合議制的削弱、集權制的增強，起著決定性的作用。

不言而喻，現代的軍官是一個具有某些等級特點的—對此將在其他地方論述—任命官員的范疇．他們一方面完全與選任的領袖相反；另一方面完全與魅力型的雇傭兵隊長相反；第三，完全與資本主義式的企業家軍官（雇傭軍隊）相反；第四，完全與購買軍官職位者相反。過渡階段可能是模糊的。世襲的“公仆”與行政管理物資分開，以及資本主義式的軍隊企業家，正如資本主義的私營企業家一樣，往往曾是現代的官僚體制的先驅。關于這個問題，以后詳細論述。

等級化與社會拉平

根據全部經驗，純粹的官僚體制的行政管理，即官僚體制集權主義的、采用檔案制度的行政管理，精確、穩定、有紀律、嚴肅緊張和可靠，也就是說，對于統治者和有關的人員來說，言而有信，勞動效益強度大和范圍廣，形式上可以應用于一切任務，純粹從技術上看可以達到最高的完善程度，在所有這些意義上是實施統治形式上最合理的形式。

在所有的領域里（國家、教會、軍隊、政黨、經濟企業、利益集團、協會、基金會等等），“現代的”團體形式的發展一般是與官僚體制的行政管理的發展和不斷增強相一致的：例如，它的產生就是現代西方國家的胚胎。盡管有形形色色的表面上看來是對立的機構，合議制的利益代表機構也好，議會的委員會也好，“蘇維埃專政”也好，名譽官員或陪審員也好，或者不管什么機構也好（尤其是對“神圣的官僚主義”責罵），人們一刻也不能忘記，所有持續的工作都是由官員們在辦公機關里完成的。我們的整個日常生活都納入這個框架之內。因為如果說官僚體制的行政管理到處都是—在其他情況相同的條件下—形式上－技術上最合理的，那么今天它對群眾性行政管理（人事管理或事務管理）的需要，一般是不可或缺的。人們只能在行政管理的“官僚體制化”和“外行化”之間進行選擇。而官僚體制化的行政管理優越性的強大手段是：專業知識；專業知識的不可或缺性是受貨物生產的現代技術和經濟制約的，不管這種生產是按資本主義方式，或者—如果要達到同樣的技術效率，那只能意味著極大地提高專業官僚體制的意義—按社會主義方式組織的。

正如被統治者一般只能通過建立一個自己的、同樣官僚體制化的對立組織，來抗御現存的官僚體制的統治一樣，官僚體制機構本身也通過實質性的和純粹事務性即理想性質的絕對必要的利益，與它的繼續發揮職能結合起來：在一個官員、職員和工人與行政管理物資分開以及紀律和訓練有素都不可或缺的社會里，沒有官僚體制的機構，除了那些自己還占有供應物資的人（農民）外，對所有的人來說，現代的生存可能性都將不復存在。正如對于迄今為止合法型政府來說，它發揮著職能一樣，對于獲得權力的革命以及占領的敵人來說，一般情況下，它也干脆地繼續發揮其職能。

人們總是提出這樣的問題：誰掌握著現存的官僚體制機構？對于非專家來說，掌握它的可能性總是有限的：從長遠看，樞密顧問專家在貫徹其意志方面，往往比非專家的政府大臣占優勢。

對持久穩定的、嚴肅緊張的和可預計性的行政管理的需要，制約著作為任何一種群眾性行政管理核心的官僚體制的命運。資本主義—不僅僅它，然而不可否認的是它首先—在歷史上創造了這種需要（沒有這種需要，資本主義就不能存在），而任何合理的社會主義都不得不干脆把這種需要接受下來，并使之得到進一步提高。只有（政治的、僧侶統治的、一元化的、經濟的）小規模運作，才可能在很大程度上放棄官僚體制。正如資本主義在其當今的發展階段中需要官僚體制—雖然兩者成長的歷史淵源不同—一樣，資本主義也是官僚體制可能以最合理形式賴以存在的最合理的經濟基礎，因為從財政上講，這個經濟基礎提供著必要的貨幣資金。

除了財政上的前提外，對于官僚體制的行政管理還存在著十分重要的流通技術的條件。行政管理的精確細致需要有鐵路、電報、電話，而且愈來愈和它們結合在一起。社會主義的制度對此也不可能有絲毫的改變。問題大概就在于，它是否能夠像資本主義制度那樣，依照更加確定的形式上的規則，為一種合理的、亦即恰恰是對它來說嚴謹的官僚行政管理，創造類似的條件。倘若不可能，那么這里就存在著社會學必然會遇到的許多巨大的不合理性之一：形式的合理性和實質的合理性的二律背反。

官僚體制的行政管理意味著根據知識進行統治：這是它所固有的特別合理的基本性質。除了受專業知識制約的巨大的實力地位外，官僚體制（或者利用它的統治者）還傾向于通過公務知識，進一步提高其權力：在公務交往中獲得的或者“熟諳檔案的”實踐知識。“職務機密”的概念不僅是官僚體制的概念，但是特別指的是官僚體制的概念，它淵源于這種權力欲望—它同專業知識的關系，大約可與商業經營秘密與技術秘密的關系相比較。

知識即專業知識和實踐知識，在其利益的范圍內，一般只有有關的私營贏利者，才處于比官僚體制更加優越地位，也就是說，資本主義的企業家占優勢地位。企業家是惟一確實對官僚體制的、合理的知識統治的不可避免性具有（至少相對的）免疫力的階層。在群眾性的團體中，一切其他的人都不可避免地陷入官僚體制的主宰之中，正如在大規模的貨物生產中，他們必然受到事務的精密機器統治的制約一樣。

在社會方面，官僚體制的統治一般意味著：

◎為了能普遍地從專業業務上最有資格的人當中招募人才，傾向于等級拉平化；

◎為了持續盡可能長的（往往幾乎到達30周歲）專業培訓，傾向于財閥統治化；

◎形式主義的非人格化的統治：沒有憎恨和激情，因此也沒有“愛”和“狂熱”，處于一般的義務概念的壓力下；“不因人而異”，形式上對“人人”都一樣，也就是說，理想的官員根據其職務，管轄著處于相同實際地位中的每一個有關人員。

然而，正如官僚體制化（根據一般的、歷史上可資證明的一般傾向）制造著社會等級拉平化一樣，反過來，任何社會的拉平化都促進官僚體制化，因為社會拉平化排除了由于對行政管理物資和行政管理權力的占有而掌權的等級的統治者，并且為了“平等”之故，也排除了依仗財產而能夠擔任“榮譽的”或者“次要職業的”行政管理職位的人，使官僚體制成為前進中的“群眾民主”的不可分離的影子—關于這一點，將在其他場合進一步的論述。

總的來說，合理的官僚體制的一般“精神”是：

（1）形式主義，這是所有形形色色對保障個人生活機會感興趣的人所要求的，因為否則其結果將是任性專斷，而且形式主義是最省力的途徑。表面看來，它與這種利益的傾向是處于矛盾之中的，不過，事實上也是有局部矛盾的。

（2）官員們傾向于在實質上功利主義地對待他們的行政管理任務，以報效需要取悅的被統治者。只是這種實質上的功利主義，一般又表現在依照要求而制訂的—反過來又是形式的，而且在大量情況下是按形式主義對待的—規章細則的方向上。(關于這個問題，將在法律社會學中論述。)這種實質上的合理傾向，得到所有那些被統治者方面的支持，他們不屬于在第1點上所提到的對“保障”感興趣者階層，而是反對機會被占有。由此而產生的問題屬于“民主”的理論。

（選自《經濟與社會》（上卷），馬克斯?韋伯著，商務印書館，林榮遠譯，1997年版，第238～251頁，有刪節。王肖婧摘編）

點評：王一江清華大學經濟管理學院教授

這篇文章所討論的，是官僚式行政管理的政治、社會意義，及其基本特征和得以維持的基本要素。

官僚式行政管理的政治意義

文章先對“統治”的概念做了一個簡要的基本討論。 在這個討論中，韋伯指出，“統治”即是使他人服從。問題的關鍵是，人們服從統治者的動機是什么？或者說，人們為什么要服從統治者?

韋伯回答說，服從的理由有習慣、情緒、價值觀、經濟動機。除此之外，統治者希望都希望自己的統治具有合法性。官僚行政可以為統治提供合法性，這就是它的政治意義。 韋伯將合法性之產生，歸納為三種可能的源泉：

第一種可能，是被統治者對存在的章程與制度的認同。在現代實行憲政的國家中，人民認同和承認憲法的權威，并依據憲法，進行民主選舉，這樣產生的政府，具有其合法性。

第二種可能，是人們對歷史的繼承，即承認歷來如此，亙古不變的原則。傳統社會中，人們普遍有“君權神授”的觀念，這就產生了帝王統治的合法性。

第三種可能，是個人魅力的作用，比如對穆罕默德，對毛主席這些偉人的懾服，使人們認為他們的言論和思想即是真理，具有法律的效力。

如果統治者的合法性來自上述第一種可能，則我們說，統治者是通過官僚行政管理來獲得合法性的。

官僚行政體制的基本特征

官僚行政體制的統治，具有以下特征：有明確的規章制度，包括國家的法律；存在對規章制度的解釋和維護機制；制度中的成員，在制度中都有著明確的位置，他們之間的上下級關系，是由制度確定的；在職務上使用的財產，不能成為個人財產。一旦上級離開制度所確立的位置和所賦予的權力，他人對他的服從和尊重也就消失。

維持官僚行政體制的要素

首先，為了維持和加強官僚行政統治，需要有一個官僚班子。這個班子的存在，和組織的類型和性質沒有關系；無論是在軍隊，政黨，國家和企業組織中，無論是實現蘇維埃還是代議制的國家體制，這個官僚班子都是不能缺少的。

其次，為了維持這個體制和班子，需要有一定的經濟基礎，稅收因此成為必要。

再次，官僚體制的運行也需要一定的技術條件，交通和通訊條件都具有關鍵的重要性。

最后，官僚體制運行的另一個因素是知識，具體來說，需要有專業知識和實踐知識兩類知識，構成官僚體制知識結構的主要內容。

官僚體制的社會意義

除了它的政治意義，即為統治提供合法性，官僚行政體制的社會意義也非常重要，值得注意。官僚化與社會平等是互相促進的。官僚化的管理講究形式，這使激情消失，由激情產生的個人崇拜也因此消失。官僚對位置沒有產權，但要有知識，這就為普通人提供了機會。反過來，平等的社會也導致更加官僚化的管理，因為在平等的社會里，依靠財產和貴族地位來建立合法性變得更加困難。

一點評論

閱讀這篇文章，在背景知識上，有三個要點，需要把握好。

一是“官僚”或“官僚體制”(bureaucracy)這個詞的內涵。在西方社會學文獻中，“官僚”或“官僚制度”的概念，等同于“照章辦事”，即按照規則、政策和程序來辦事(rules，policies and procedures，RPPs)。雖然“照章辦事”必然牽涉到且包括組織機構和有關的人，對此韋伯也談到了，但西方文獻中“官僚”的概念，其內涵顯然要遠遠超過中國人習慣上將“官僚”等同于一個機構或一個人。

二是對“官僚體制”的評價。因為“官僚體制”即“照章辦事”，因此“官僚”這個詞，在西方社會學中使用時，沒有中國人日常使用時所含的貶義。它只是人們協調相互關系時，可以使用的各種手段中的一種。至于人們何時會使用這一手段，以及使用這一手段的優劣與得失，需要在與其他手段的比較討論中，方可認識。這就是韋伯為什么在討論官僚行政管理時，先要明白指出，官僚體制僅僅是產生合法性源泉的一種可能。

最后，這篇文章的意義不容低估。對官僚體制的討論，在西方社會學、政治學和經濟學中，都是重要的題目，時至今日，都產生了浩瀚的文獻。韋伯這篇文章，雖然不長，卻對官僚體制的政治和社會意義，特征和要素，全面涉及。可以說，這篇短文，為后來對官僚體制的討論，定下了基調。