公平與效率：福利國家社保機制的內在矛盾

福利國家是一個以社會保障制度為核心的社會管理框架。全球化在上世紀70年代開始加速推進，使發達資本主義建立在工業現代化之上的福利國家模式面臨嚴重危機，原有的資本和勞動之間的平衡被打破，社會保障機制難以為繼，因此進一步制約了資本主義的整體發展。福利國家的社會保障機制由此進入到需要轉型的發展階段。

轉型：從公平導向轉向效率導向

在傳統福利國家的福利提供和接受方式中，不管各國在具體福利項目上采取何種形式，從總體上看，社會保障的資金來源最主要是由政府通過向資本征稅來提供的。政府以采富濟貧的方式保障弱勢公眾獲得基本的生存條件。以這種模式運轉的社會保障機制具有以下幾個特征：一是有一個強政府，這個政府不僅在經濟上能實行強有力的規制，而且具有足夠的權威進行社會管理，建立支撐社會保障的公共財政體系；二是資本家們達成支持社會保障的共識，他們普遍認識到保障勞動者利益就是保障勞動力再生產的順利延續，從而愿意在政治和經濟上承擔相應的責任；三是社會保障的承受者不進行逆向選擇，道德風險能有效規避；四是建立維護社會公平為基本原則的社會保障法律體系，建立以社會公平為核心價值的意識形態體系，共同規定政府、納稅人(出資者)和社保對象的權利和義務。顯然，這些權利和義務都是圍繞促進社會公平、構建公平合理的社會秩序展開的。公平既是福利國家設計的起點，也是目的。從這個意義上說，傳統福利國家的社會保障機制是以公平為導向的。

公平導向型社會保障機制符合工業化社會各階層的利益需要，也與工業化時代的生產發展要求相適應，因而能得到國家、集團和個人的廣泛支持。但這種機制所依靠的政治系統、利益格局以及價值觀念并非是穩定的，經濟發展水平和經濟交往方式的變化將拉動上述因素的變動。在戰后初期，西歐發達資本主義國家就聲稱建成了福利國家，其中最耀眼的當屬建立了完備的社會保障制度，能為全體國民提供“從搖籃到墳墓”的福利照顧。20世紀70年代起，福利國家的社會保障制度逐漸出現一系列嚴重的問題。首先是高福利需要維持高額的公共財政收支，過高的公共財政費用嚴重影響到了國民經濟的發展；其次，高稅收影響到企業的競爭力和資本家的積極性，成為福利國家經濟疲軟的重要因素；第三，由于政府和個人之間在保障活動中處于信息不對稱狀態，福利照顧對象的逆向選擇行為增多，道德風險日漸加大，制度性的懶惰行為越來越嚴重。這樣，傳統福利國家開始出現危機。

一直對福利國家建設持反對立場的右翼政黨，在改革的初期嘗試大刀闊斧的降低稅率和削減福利，但在廣大民眾的反對下還是保留了絕大部分社會保障措施；作為福利國家設計者和維護者的社會黨(包括社會民主黨和工黨)，在執政時試圖保護它們賴以吸引選票、最為得意的全方位社會保障制度，但經濟增長和其他社會矛盾給它們帶來更大的壓力。經過三十多年的思考和試驗，目前，改革福利國家的眾多思路和做法中較成熟并得到多方認同的，還是“第三條道路”的倡導者們的“積極福利”設計。“積極福利”的改革思路在保留原有的社會保障制度框架的前提下，在福利資源的提供、享受福利的形式、政府的職能等方面更多地注意調動各方積極性，提倡“沒有責任便沒有權利”的福利觀，嘗試建立“社會投資型國家”來取代福利國家。這種改革方案有兩個關注重心：一是拓展福利資金的籌資渠道，為資本減負；二是提高福利公民的責任意識，盡可能化解道德風險。這個向度的改革對于激發資本的活力、提高福利公民的工作積極性是非常具有建設性意義的，但從具體改革政策的指向看來，還是沒有脫離“減稅”和“減福利”的“雙減改革模式”。改革者試圖通過“雙減”，減少加于資本身上的福利負擔能夠，有效遏制勞動者“不道德”的趨勢，從依賴福利生存變為不得不依靠積極勞動生存。這樣，資本和勞動的效率得到雙重提高，福利國家的社會保障機制從公平導向型轉化為效率導向型。

矛盾：保障公平還是保障效率

效率導向型社會保障機制的改革趨勢，雖然并沒有完全解決福利國家的難題，但為資本提供了動力，為福利國家的社會保障機制運行所需要的高經濟增長率創造了條件，因而可以說找到了一種有意義的新模式。

效率導向型改革模式在各國實施的情況不盡相同。相比之下，英國以“積極福利”為題所做的各種努力見效較好。在撒切爾政府時期，英國的社保改革主要是簡單地“減稅”和“減福利”，意圖直接針對刺激經濟增長來提高福利國家的效率。1998年3月，工黨政府正式出版《英國的新藍圖：一種新的福利契約》，全面闡述了效率導向型福利改革模式的基本原則。翌年2月，英國議會通過了《福利改革與養老金法案》，以法律形式肯定了工黨政府的福利改革計劃。這些改革方案實施后，表征福利國家運行狀況的兩項重要指標——公共支出和失業率——都有不同程度的降低，而且改革法案的推行所受到的阻力也不大。但是，這輪改革所涉及的利益主體主要是私人部門(企業)，而且改革的主題是將消極的福利(如失業救濟)改為積極的扶助，減少福利對象“不道德”的可能性，所以，還只是做了基礎性的工作。當改革針對的利益主體擴大到公共部門和更深層次之后，問題就不會這么簡單了。2006年3月，英國爆發了自1926年大罷工后規模最大的一次全國性大罷工，導致這場大罷工的直接原因是布萊爾政府擬撤銷被俗稱為“85條例”的退休規定，使地方公職人員領取養老金的資格條件提高。這場由社保改革引起的風波說明，英國的福利改革還有很長的路要走。

德國的社會保障體系比英國還細致和完備，但德國民眾在享受“萊茵模式”福利國家的優越時，這種模式背后的負擔和積弊卻日漸沉重。在很長時期里，經濟增長乏力和福利性公共財政負擔過大等問題困擾著德國政府，但無論是右翼政府還是左翼政府都無法動福利改革這根敏感的神經。1998年施羅德領導的社會民主黨上臺后，逐步推出各項改革方案，削減社會福利，但收效甚微。2003年3月中旬，施羅德提出了“2010年議程”一攬子改革計劃，意圖從醫療保險制度改革、調整聯邦勞動局、合并失業和社會救濟金、稅收改革、取消補貼、改革地方財政和修訂手工業者規則等方面對現行福利制度進行徹底改革，努力打造一個積極的福利制度。但這個方案遭到民眾甚至社會民主黨內部的強烈反對。成千上萬的德國人走上街頭，抗議這項改革“對社會弱勢群體過于強硬和無情”。就在2004年4月的第一個周末，德國社會民主黨內的部分激進人士和工會聯合組織了一次有50萬人參加的游行示威活動，他們打著“為就業和社會公正而戰”的橫幅，要求德國政府改變其社會福利和勞動市場政策，收回正在實施的“2010改革計劃”。施羅德以及他所在的社會民主黨的支持率大幅下降。部分社會民主黨黨員看到一直代表普通勞動者利益的社民黨現在向民眾的福利開刀，十分不滿，因此退黨以示抗議。拉封丹等人還組成了“左翼黨”與社會民主黨分庭抗禮。2004年初，施羅德交出了社會民主黨主席一職，以圖更專注于以福利改革為核心的經濟改革，并于2005年提前舉行大選，但最后以交出總理寶座告終。

在英國發生80年來最大的罷工運動的同時，法國也爆發了涉及交通、通訊、郵政、學校以及媒體等行業的全國性大罷工，同時全國60多所大學的學生也進行了罷課，并舉行了游行示威活動。工會組織估計，全法各地示威總人數多達195萬。此次大罷工的導火線是總理德維爾潘推行的《首次雇傭合同法》。該法案規定，法國20人以上規模的企業在與26歲以下青年人簽訂雇傭合同后，最初兩年內可隨意將其解雇而無需說明原因。德維爾潘政府于2006年1月16日提出該法案，希望鼓勵企業雇傭青年人，以此解決法國青年人的高失業率問題。但法國的大學生和工會組織卻對此十分不滿。在街頭政治的強大壓力下，總統希拉克與總理德維爾潘不得不全面妥協。2006年4月12日法國國民議會以151票贊成93票反對的投票結果通過了一項旨在幫助青年人就業的新法案，新法案的誕生意味著《首次雇傭合同法》正式流產。新法案規定，為了鼓勵企業大膽雇傭青年人，向長期雇傭16至25歲低學歷、居住在敏感社區或簽署“融入社會生活合同”的青年人的雇主提供經濟補助，補助金額為第一年每人每月400歐元，第二年每人每月200歐元。

從西歐幾個老牌福利國家在社保改革中的遭遇我們可以看出，效率導向型福利改革實際上舉步維艱。其實，福利國家的政府所作的努力是非常具有建設性的，但問題在于當公眾的福利生活適應了一種公平機制的時候，政府的任何改革只要涉及削減福利，就打破了原有的平衡，因此公眾無法理解，更無法適應改革。生活在福利國家里的普通民眾，他們的生活安排以國家提供的各種福利為核心展開，他們對社會公平的理解，就是政府應該在他們處于弱勢時，在教育、醫療、生育、就業和退休等一系列環節上提供給他們所需要的社會平均待遇。普通民眾認為，社會保障就是為他們保障社會公平的，任何無補償的削減福利措施都是對社會公平的踐踏。

現在，福利國家的改革語境被資本邏輯所主導，普通勞動者的生存前提和基本利益處于失語狀態，福利國家的社會保障制度被判成經濟增長乏力的原罪，因而無論是社會民主主義者還是新保守主義者都把改革矛頭對準了原有的社會保障供應機制和享受機制，試圖把“高稅收”和“高福利”“雙減”下來，以最終提高資本的經濟效率。可問題是，改革所指的效率導向型社會保障機制雖然可以部分地醫治福利病，具有將福利轉變為經濟增長的促進劑之功能，但社會保障所擁有的保障公平之基本功能反而被弱化了。民眾要保障公平，資本要保障效率，福利國家政府在雙方的博弈中邁著轉型的艱難步子前行。

(責任編輯：王 棟)