日本安保政策的變化及其特點

冷戰時期日本的安保政策主要是在《日本國憲法》和《日美安保條約》的框架之下制定并付諸實施的。冷戰結束以后，特別是“9·11”事件后，日本的安保政策則進入了一個不斷變化的過程，在美國的體恤扶持下自主意識逐步增強，向著趨于自主的方向邁進。

“9·11”事件后。日本安保政策的變化

從2001年“9·11”事件發生以后，日本追隨美國全球戰略的調整，以反對恐怖主義為對外安保政策的基本目標，各項軍備與軍事建設均圍繞著反恐而展開，其安保政策出現了重大的變化。

第一，以反恐為由通過相關法案，實現了向海外作戰地區派出作戰部隊?！?·11”事件的發生，為日本修改安保政策提供了“機遇”。2001年10月，在美國發動了阿富汗戰爭后，日本國會連續通過了《反恐怖特別措施法案》、《自衛隊法修正案》、《海上保安廳法修正案》等三項法案，以支援美軍為由，進一步突破憲法制約，實現了戰時派兵的企圖?！斗纯植捞貏e措施法案》對協助《聯合國維持和平活動法案》規定的派兵條件在實踐中進行了重大調整。不僅派兵范圍擴大，而且使用武器的標準放寬，甚至派遣自衛隊也不必經過國會事先同意，而以“事后承認”的方式派出?！斗纯植捞貏e措施法案》是日本戰后允許自衛隊在戰時開赴國外領土的第一個法律。在該法案支持下，2001年10月的阿富汗戰爭爆發后，日本政府向印度洋派遣了3艘驅逐艦、2艘補給艦以及1200多名自衛隊官兵。

第二，《有事法制》三法案的通過，沖擊憲法對行使“集體自衛權”的限制。1947年生效的《日本國憲法》，對將自衛隊派往海外、行使集體自衛權是嚴格禁止的。日本《防衛白皮書》中對行使自衛權也僅限定于保衛日本這一目的。但是，早在1963年，日本自衛隊就曾搞過《三矢計劃》，日本政府內的一些人開始準備“有事法制”。到2002年4月，小泉純一郎內閣向國會提出了對應武力攻擊事態的相關三法案。2003年3月，伊拉克戰爭爆發，同年5月15日和6月6日，日本國會眾、參兩院相繼通過了《應對武力攻擊事態法案》、《自衛隊法修改案》和《安全保障會議設置法修改案》。這意味著日美將共同威懾亞太地區，尤其對臺海地區構成重大安全隱憂。隨后，當年7月底小泉內閣強行通過了《支援伊拉克重建特別措施法案》。根據這一法案，日本政府的海外派兵，已不需再根據聯合國“意見”行事了；同時，一向主張不進入交戰區的自衛隊前往伊拉克已經有了法律依據。

第三，修訂后的2004年《防衛計劃大綱》，把“國際和平合作”提升為自衛隊的基本任務。2004年12月，日本政府修訂了新的《防衛計劃大綱》。新《防衛計劃大綱》有著較大幅度的更新，明確地將“國際和平合作”提升為自衛隊的基本任務，并強調，僅僅為國際和平作貢獻還遠遠不夠，日本自衛隊要主動、積極開展國際和平合作活動，這意味著在國際安全事務中發揮作用將成為自衛隊的主要任務。同時新大綱認為，日本政府“對于保護國家和國民不受國際恐怖組織威脅，一直以來缺少有效的應對機制”。因此，其基本方針是“支持聯合國維持國際和平與安全的活動”，“完成安全保障的規劃并且建立有效率的防御力量”。針對自衛隊任務的多樣化、國際化、裝備的高度化，新大綱認為“有必要進行高素質人才的培養”，“強化安全環境和技術動向等多種情報的收集和綜合分析、評價能力，建立高度的指揮通信系統和信息情報網絡”。雖然新大綱仍然提出應在遵守憲法的條件下，“專守防衛”，堅持不做威脅他國的軍事大國的理念，堅持文官治理，無核三原則以及建立有限的自主的防衛力量的方針。但新大綱提出的日本安全戰略的兩大目標，即“防止威脅直接波及日本”和“改善國際環境，以防威脅波及日本”，均表明日本的安保政策出現了重大調整。

第四，防衛廳正式升格為防衛省，其職能由管理機構轉變為政策機構，日本的安保重點轉向西南。2007年1月，日本防衛廳正式升格為防衛省，使其由過去的管理機構變成今天的政策機構。早在1958年7月，日本的自民黨國防委員會就提出要將防衛廳升格為防衛省。此后，雖又多次提出該問題，但均未實現。2002年度國防白皮書中再次提出這個問題，其重點是，日本防衛廳正積極爭取各方支持，努力提升自己成為一個真正意義上的“日本國防部”，更加強調日本自衛隊的“行動”功能。隨著日本安保政策的不斷變化，到2007年1月1日防衛廳正式升格為防衛省。此后，防衛省將擁有更大自主權。過去，防衛廳每次決定海外派兵，由于是“非慣例”的，都必須由國會專門通過法案才能實施。而防衛省的成立可以避開國會程序，直接要求內閣作出決定。此外，防衛省還可直接向大藏省提交軍事預算方案。同時，日本文職人員對自衛隊的控制將受到削弱，自衛隊將更為“放縱”，可以更多地向海外派兵，參加更多的國際軍事行動。2007年3月日本在陸上自衛隊內設立了一支旨在迅速應對來自恐怖組織和游擊隊襲擊的“中央快速反應部隊”，日本的防衛重點也開始轉向西南。

福田當選新首相后，日本安保政策的變化

2007年9月12日，日本首相安倍晉三宣布辭職，23日福田康夫當選自民黨新任總裁，25日當選為日本新首相。福田上臺伊始，便表示出其對日本安保政策的鮮明態度，彰顯與其前任安倍的不同風格與理念。

第一，在行使“集體自衛權”問題上福田較為謹慎。關于集體自衛權問題，福田與安倍有著截然不同的立場。安倍上臺后，將脫離戰后體系，制定新憲法，同時促成行使“集體自衛權”作為他的主要政策，并在各方面大力推進。針對憲法禁止使用集體自衛權的解釋，安倍表示，“要根據特別的具體的事例進行研究”，并說明：如果(該事例)符合特定自衛權的判斷，那么就是符合憲法的。例如，同海上自衛隊共同行動的美軍在遭到導彈攻擊時，在距離一公里的地方海上自衛隊進行反擊的事例，是現在正在研究的行使集體自衛權事例。這表明了安倍著手研究具體方案的方針。在這個問題上，福田較之安倍更加慎重和謹慎。福田在2007年10月9日的眾議院預算委員會上明確表示政府就憲法解釋中禁止使用的集體自衛權問題，“即使是憲法允許的國際活動，今后也有進行討論的必要，對待(這些問題)需要十分慎重?！庇纱丝梢?，與安倍相比，福田態度較為謹慎。

第二，福田矢口否認日美曾締結允許美軍在“有事”時將核武器運進日本的秘密條約。據日本共同社披露，證實日美兩國曾就同意美方在緊急情況下將核武器帶入日本簽訂密約的美國政府公文書近日被曝光。1969年11月19日至21日，日美兩國首腦舉行會談，就美國向日本歸還沖繩施政權問題達成協議，同時締結了允許美軍在“有事”時將核武器運進日本的秘密條約。日本大學日美外交史專業教授信夫隆司從美國國立公文書館得到了該份資料(2005年解密)。其中記錄了尼克松與時任日本首相佐藤榮作締結秘密條約的程序。面對這一問題，福田矢口否認，在10月9日接受媒體采訪時說，迄今為止有人多次提到存在這一秘密條約，但日本政府并沒有予以承認。福田對“密約”事件矢口否認，從積極意義上說，這表明日本政府近期不會背離早已確定的“不制造、不擁有、不引進核武器”的無核三原則。

第三，對于《支援伊拉克重建特別措施法》是否延長問題，福田態度堅決，誓在繼續延長。《支援伊拉克重建特別措施法》是日本國會于2001年10月通過的，根據這一法案，日本政府派遣自衛隊在印度洋向美英等國艦船提供燃料等后勤支援。日本國會于2003年、2005年和2006年3次延長該法案。日本最大的在野黨民主黨對該法案持反對態度，主張廢止，要求盡快結束日本自衛隊在印度洋的支援活動。所以，在今年日本國會臨時會議上，自民、民主兩黨就該法案是否延長問題展開了激烈的交鋒。10月7日，日本政府向眾議院提交了新反恐特別措施法以取代11月1日到期的《支援伊拉克重建特別措施法》。11月13日，該法案獲眾議院通過，并送交參議院審議。但參議院民主黨占有多數議席，該黨黨首小澤一郎已經明確表示反對，估計該法案可能在參議院遭到否決。鑒于該法案關系到日美同盟關系，福田將竭盡全力，不惜采取一切手段，使該法案獲得通過。

近年來日本安保政策變化的特點

冷戰結束后，特別是“9·11”事件后，在日美安保體制的框架下，日本安保政策呈現三個特點：

第一，日本的安保政策具有自主意識逐漸增強，趨向自主性的特點。在日美安保體制下的日本安保政策隨著美國的全球戰略的調整與變化而進行自身安保目標、手段的變化與調整，并顯示出自主意識的逐漸增強和在實踐中趨向自主的特點。2001年7月，日本內閣會議通過的《2001年度日本防衛白皮書——21世紀擁有一支精銳強大的自衛隊》，更是夸大周邊威脅，鼓吹“中國威脅論”，并首次提出了日本應該有“自衛的主權”。白皮書指出：“日本既然是獨立國家，而在擁有主權的情況下，不應該沒有自衛的主權。”由此可見，日本的安保政策不僅開始向“正常國家”過渡，而且向著軍事大國過渡。適應這種變化，將防衛廳升格為防衛省，出現了安保機構的職能轉換，由管理機構變為政策機構。這一職能的變化，揭示了日本走軍事強國之路的決心和信心。

第二，日本安保政策不斷升級，具有遞進性發展的特點。戰后初期，日本出于其國情，走著一條重經濟，輕軍事、政治的發展道路。但隨著日本經濟發展的黃金時期的到來，為日本國力的提升奠定了重要的基礎之后，其政治上、軍事上的需求便接踵而至，希冀盡快成為“正常國家”。因此，其政策升級表現出很強的遞進性。1978年，防衛廳長官竹岡勝美以日本受到蘇聯的攻擊為背景，發表“有事立法”的研究成果；森喜朗內閣于2001年又決定進行“有事時”的法制化研究；到2002年4月，小泉純一郎內閣加快了制定備戰法制化的步伐，向國會提出了對應武力攻擊事態的相關三法案。伊拉克戰爭爆發后，日本國會眾、參兩院相繼通過了“有事法制”三法案，即《應對武力攻擊事態法案》、《自衛隊法修改案》和《安全保障會議設置法修改案》。這表明日本的安保政策有很強的遞進性，注重提升自衛隊的職責范圍，提高武器的水準，放寬使用武器的標準，以求在地區事務和國際事務中占據主導地位。

第三，日本安保政策的變化具有主動性、進攻性的特點。1999年7月，日本發表的《防衛白皮書》中提出日本有權擁有軍隊，要加強日本的軍隊建設與軍力發展，甚至提出在遭到導彈襲擊或者軍事侵入之時，日本可以先發制人；2003年7月底強行通過的《支援伊拉克重建特別措施法案》表明，日本政府是否向外派兵，不一定依據聯合國是否提出需求；派出的自衛隊活動區域不一定是不再發生戰斗的區域；其擔負的任務與使命也不再局限于人道主義援助。為了能夠實現日本自衛隊可以長久駐扎海外，日本一些人員正在積極鼓動制定新的法案，以期將自衛隊海外派遣“恒久化”。與此同時，日本還開始著手與美國之外的國家結成聯盟關系。近年來，日本積極發展與亞洲國家的同盟關系，如發展與澳大利亞、印度之間的關系。2007年3月13日，日本首相安倍晉三與澳大利亞總理霍華德在東京簽署了旨在加強日澳安全保障領域合作的安全保障聯合宣言。雖然雙方強調，這一宣言是以災害救援和聯合國維和行動方面的合作為主。但這是日本首次與美國以外的國家簽署安全協議。它不僅反映了日澳兩國在軍事領域的合作水平得到實質性提升，也反映出日本安保政策的主動性、進攻性的特點。

(本文第一作者系遼寧大學國際關系學院教授)

(責任編輯：劉萬鎮)