部分國際大都市處理社會分化的經驗與啟示

改革開放近三十年來，中國城市面臨著全球化背景下城市職能的分工與協作，不斷走向國際化。城市社會已從簡單一元化向復雜多元化進行社會分化，社會利益結構發生了變動，形成了不同的利益群體。在這個過程中，社會成員在改革進程中受益的程度和速度是不均衡的，由此引發的各種利益矛盾和沖突也日益顯現，影響了城市和諧。中國城市面臨的社會分化矛盾在世界許多國際城市中都或多或少出現過或仍然存在著，它們在處理這些矛盾中積累的經驗與教訓，值得中國城市的關注和借鑒。

紐約的經驗

紐約無疑是世界上最富有、最發達的城市之一，它在處理城市社會分化過程中貧富差距、社會管理者與被管理者之間的矛盾時，有如下經驗值得借鑒：

第一。建立完善的社會保障體系。在紐約，窮人雖然收入少，但收入如果低于貧困線，社會就會提供相應保障，生活質量也不會太差。比如住房，紐約政府規定，只要符合低收入條件，就可申請政府廉租房。申請一旦獲準，則不僅房租低于市價，而且只需繳納不超過家庭收入30％的租金，差額部分可憑住房券向政府兌取現金。紐約還建立了較為完善的醫療保障體系，貧困階層在保障之列。在紐約，持有“窮人證明”者，醫療費用可全部報銷。紐約專門設立了一個兒童保健計劃，專門資助低收入家庭的兒童。紐約窮人還可以申請諸多的免費保險。此外，城市有各種名目的福利項目，譬如殘障福利金、中小學教育補助、高等教育補助、養老補助、失業補助等等。完善的社會福利制度，覆蓋了窮人生活的各個領域，很好地緩和了貧富差距矛盾。

第二，用民主解決行政管理者與被管理者的矛盾。紐約在城市管理中，建立了較為完善的權力相互制衡、市民享有諸多權利的政治體系，這種體系能讓社會向紐約市各級政府施加壓力，迫使政府的公共政策不能不更多地向民眾傾斜，各級公務員受到較完善的監督，必須依法行政，切實為紐約市民服務。

第三，建立多種非營利組織救助窮人。紐約建立了非常活躍的非營利性組織，雖然其形式多種多樣，但救助窮人及其他弱勢群體則是其主要功能。如針對老人的志愿者組織“輪子上的飯菜”，主要任務是騎著自行車給獨居老人送飯。還有定期或不定期地探望老人的一些志愿者組織。服務于盲人和其他殘疾人、服務于囚犯子女、服務于失業者、服務于無家可歸者的特定志愿者組織也很多。給人的感覺是，但凡窮人和其他弱勢群體有什么新的需求，很快就會自發產生一個相應的民間組織，為之提供定向服務。

第四，建設一種博愛文化。紐約城市具有一整套慈善公益文化。紐約人認為即便在最嚴格的市場秩序規范下產生的財富分化，也并非天然合理。再嚴格的規范也不可能絕對公平，自由競爭的勝出者不能把勝出的功勞完全歸于一己，而應回饋社會，與社會弱勢群體分享財富，窮人必須受到照顧。正是以這樣的共識為基礎，為紐約建立各種慈善組織，公益活動提供了思想基礎，也很好地緩和了貧富差距的矛盾。

東京的經驗

東京集中了日本十分之一的人口，既是世界著名的國際大都市，也是全世界生活費用最高的城市。東京在其社會分化過程中非常注重社會的均衡發展。社會均衡發展策略的核心在于通過二次分配等各種手段使不同層次社會群體、不同行業的收入水平和生活質量不產生太大差距。

第一，注重與日本其他地方的均衡發展。在經濟方面，雖然東京整體工資水平相應比日本其他地方高，可也只有10-20％的幅度，但其生活成本要比其他地方高。在教育方面，東京不管孩子出生在哪個偏遠農村，都有權利接受和東京市民兒童一樣條件的教育。只要是公立學校，條件都是一樣的，這樣避免了因東京與其他地方的差距過大導致城市擴張的壓力，維持了東京與日本其他地方的相對和諧。

第二。注重城市各行業之間的均衡。除了醫生、律師等少數行業外，各行各業的工資收入沒有太大的差別。在東京，各大企業的社長(即總經理)的收入高于普通員工的倍數也是發達國家城市中最低的。

第三。注重建立完善的社會保障體系達到城市的均衡。東京除通過醫療保險、養老保險等普通社會保障體系使不同層次社會群體不產生太大的差距外，還不斷通過創新來完善社會保障制度。如東京從2000年開始建立的護理保險制度，針對對象是雖無明顯的疾病癥狀，但因身體衰弱而部分或完全喪失生活自理能力的老年人。他們的護理費用因無法用醫療保險支付，給個人帶來很大經濟負擔和壓力。護理保險制度實施后，彌補了原有醫療保險制度的不足。東京市民年滿40歲就要在繳納醫療保險費的同時，繳納護理保險費。到需要護理時，所有護理費用個人只需承擔10％，其余部分由護理保險基金和各級財政按規定比例承擔。

首爾的經驗

首爾是韓國的首都，也是韓國城市的典型代表，它在解決社會分化面臨的各種矛盾時，最有特色的是“社會福利服務”計劃。

第一，促進社會福利和經濟增長的均衡發展。社會福利離不開經濟發展，而經濟發展又離不開社會穩定。一些發達國家的城市片面追求社會福利，而負擔福利政策支出的經濟能力卻衰退，從而陷入嚴重的財政危機之中。首爾則較好地克服了以上矛盾，如首爾把社會福利政策與勞動政策結合起來，通過人力開發、技術培訓等挖掘經濟增長的潛力，搞好收入分配，提高勞動者的生產積極性和企業的投資積極性，推動經濟發展。

第二，做好城市居民的基本保障。首爾政府認為基本收入保障、基本醫療保障、基本教育保障、基本居住保障是城市居民生活的基本要求，四項中缺少一項都會影響其他幾項的保障效果。近年來，首爾政府認真抓好這四個基本保障，為解決社會分化矛盾取得良好效果。

第三。建立“家庭般的社會”。韓國實施要保障所有人的基本生活水平，通過社會的共同努力，滿足國民的物質和非物質的需要，“提高生活的質量”的國家戰略。韓國社會是以家庭為中心的儒教傳統的社會，孝敬父母的傳統在韓國福利模式里是“家族保護的福利”。因此，首爾政府鼓勵以家庭為單位實行社會福利。老年人和殘疾人等弱勢群體不是由相關機構收容救助，而是提倡由各個家庭負責。政府對這樣的家庭在居住、稅收等方面給予優惠，而且為防止家庭破壞，實行夫婦優待制度，對獨身則不優待。

巴黎的經驗

巴黎作為法國的首都，集中了法國七分之一的人口，是世界著名的大都市，它為解決嚴重的貧富分化問題提出了“城市更新計劃”。

巴黎在城市發展過程中，居住上曾出現界限分明的富人居住區和窮人居住區。巴黎西部的富人區，街道和社區寬敞整潔，而東部和北部窮人區的許多街道狹窄、骯臟，甚至沒有路燈。由于“富人區”與“廉租區”涇渭分明，富人不敢到“廉租區”來，也不對窮人進行幫助，而住廉租房的窮人則仇視富人，往往“以自己的方式”解決生存問題。這種“貧富分居”激化社會矛盾，暴力、吸毒、走私等社會問題層出不窮。2005年，巴黎發生嚴重騷亂，2006年巴黎再次發生焚燒車輛和襲警事件，給巴黎甚至整個法國社會帶來了巨大損失。為此，巴黎政府推出“城市更新計劃”，實現居住上的貧富混居，來解決城市的和諧穩定問題。

“城市更新計劃”規定：城市必須建立一定數量的廉租房，其比例大致為總住房面積的20％，而且要把廉租房建在普通住宅區，使低收入者與高收入者“同在一個屋檐下”。這項計劃的目的有兩個一是不同社會層次住宅摻雜，不再人為分割富人區和窮人區，讓他們生活在共同氛圍內；二是實現街區里多種多樣經濟文化生活融合。在實施“城市更新計劃”的過程中，巴黎政府還針對一些經濟能力稍好的中下層民眾想要“自己房子”的愿望，推出“十萬元住宅”計劃作為“城市更新計劃”的補充。按照計劃，巴黎今后將大量推出售價只有10萬歐元的商品房，這些房子裝修相對簡易，但房屋面積和舒適程度并不亞于普通商品房。在這個過程中，政府扮演開發商的角色，基本上以成本價將所建房屋賣給民眾。這一措施在一定程度上緩解了房產供求壓力。

此外，為解決貧富差距矛盾，巴黎政府還出臺了各項向低收入者傾斜的政策，讓他們以最少花費享受與高收入者完全相同的待遇。比如，巴黎政府規定，學生按照家長收入的高低交納學雜費和伙食費，富人的孩子交的錢比較多，而窮人交的錢很少甚至不交，但是所有學生都可以享受同樣的書本、師資、服裝以及伙食。在這種政策的影響下，窮人雖然在收入上與富人存在差距，但在心理上卻可以找到“平衡”感覺。

國外經驗對中國的啟示

1、建設有序、集約、可控的城市體系

在國際化的背景下，城市對外輻射、影響力范圍已從區域擴展到全球。任何一個城市都和世界其他城市發生著各種聯系，存在著空間交互作用，這種聯系和作用要求城市在地區內的區域整合和區域協調發展。因此，中國要建設有序、集約、可控的城市體系，協調城市職能分工，整體配置城市資源，增強市場競爭機制，參與全球競爭與協作。

2、集中力量發展社會生產力

發展社會生產力是解決社會分化中各階層利益矛盾的基礎。大力發展生產力能增強中國城市經濟實力，政府才有物質基礎調節和處理社會階層的利益矛盾，達到中產階級結構不斷擴大，貧困階層人數減少，實現社會穩定。同時，大力發展生產力還能增加城市就業水平，提高市民收入，加強廣大市民對城市發展的信心，促進城市社會和諧。

3、加強城市民主法制建設

民主是解決城市社會分化中各階層，特別是社會管理者與被管理者利益矛盾的最佳途徑。一方面，民主為民眾提供了利益的表達機制和決策的參與渠道，為政府科學決策提供依據，使社會資源的分配最大可能地趨于公平；另一方面，民主為民眾監督政府提供了可能，使政府權力行使必須按法定程序進行，防止政府工作人員濫用職權，遏制權力腐敗。同時，協調城市各階層的利益矛盾還必須健全法制，使城市立法反映社會發展的需要和廣大民眾的要求，實現城市有序發展。

4、健全城市社會保障制度

建立中國特色的社會保障制度。首先，要擴大社會保障覆蓋面，讓全體市民參加到社會保障體系中來，特別是非公有制企業的職工和農民工。社會保險費用由政府、企業、個人三方共同負擔。其次，完善失業保險制度，使待業人員和下崗人員可以從失業保險中得到救助。同時，還要擴大社會保障基金來源，加強對其有效管理。

5、推進收入分配制度改革

政府應從效率優先，兼顧公平原則出發，整頓和規范分配秩序，加大收入分配的調節力度，重視解決城市中部分社會成員收入差距過分擴大的問題。以共同富裕為目標，擴大中等收入者的比重，提高低收入者收入水平。政府還要加強對壟斷行業收入分配的監管，健全個人收入監測辦法，強化個人所得稅征管，完善和規范國家公務員工資制度，推進事業單位分配制度改革，規范職務消費，加快福利消費貨幣化等。

(責任編輯：王棟)