關(guān)于黨內(nèi)監(jiān)督制度缺陷之商榷

開展黨內(nèi)監(jiān)督的過程，就是制約黨的領(lǐng)導(dǎo)干部手中權(quán)力的過程；健全和完善黨內(nèi)監(jiān)督的工程，就是建立權(quán)力制約工程。搞好黨內(nèi)監(jiān)督，既是我們黨一項(xiàng)長期的、重大的戰(zhàn)略任務(wù)，又是當(dāng)前黨的建設(shè)中較為明顯的一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)，存在不少問題。而有些問題，則是由于制度的不合理性和缺陷因素引發(fā)的。

關(guān)于黨內(nèi)監(jiān)督制度具體化問題

加強(qiáng)和改進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督，從根本上說要走制度建設(shè)和制度管理的道路，即以制度制約權(quán)力。應(yīng)該說，黨在監(jiān)督方面的建章立制工作是卓有建樹的。在《中國共產(chǎn)黨章程》、《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》等黨規(guī)黨法里，都有對黨內(nèi)監(jiān)督的明文規(guī)定，而《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》更是一部系統(tǒng)、全面的專門法規(guī)。然而，我們依然感到，這些集中了全黨智慧的監(jiān)督條規(guī)，雖然很好地闡述了黨內(nèi)監(jiān)督的地位、作用、意義以及制定了基本的制度、方法；但是它們所釋出的能量似乎不大，所發(fā)揮的實(shí)際作用似乎不佳。那么，問題在哪里呢？

問題在于這些制度都是比較宏觀、抽象的，如果真正使其能夠得到貫徹落實(shí)，尚需要以一系列的具體措施規(guī)定給予支持。以《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》中的罷免或撤換要求及處理制度為例，要實(shí)施這個(gè)制度必須首先明確幾個(gè)重要的前提條件：黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)干部因哪些言行可以被認(rèn)定屬于罷免或撤換的范圍，啟動和進(jìn)行罷免或撤換的具體程序是什么，具體負(fù)責(zé)罷免或撤換工作的是何機(jī)構(gòu)、人員，罷免或撤換的裁定結(jié)果怎樣才算是有效的等等。如果這些問題沒有弄清楚，罷免或撤換要求及處理的制度事實(shí)上就沒有達(dá)到實(shí)用的階段。顯然，缺乏操作性的制度，最終將成為束之高閣、僅供觀賞的制度。

這里，我們絲毫沒有貶低現(xiàn)有黨規(guī)黨法的意思。特別是《條例》作為一部黨內(nèi)監(jiān)督大法，對黨內(nèi)監(jiān)督的十大制度作出總體上的規(guī)定和闡述，本身合乎情理，無可厚非。但是，關(guān)鍵在于這樣一部黨內(nèi)監(jiān)督總法通過后，還必須使各項(xiàng)制度進(jìn)一步得到詳盡的說明。簡而言之，要把這些大制度的原則規(guī)定具體細(xì)化，以形成能夠應(yīng)用的完整的制度體系。

關(guān)于實(shí)行全方位黨內(nèi)監(jiān)督問題

《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》對黨內(nèi)生活和黨務(wù)活動的監(jiān)督內(nèi)容，作出了七個(gè)方面的明確規(guī)定。這七個(gè)方面的監(jiān)督無疑是重要的，但我們認(rèn)為仍然不夠全面。因?yàn)檫@七個(gè)方面主要是政治或工作方面的，沒有包括經(jīng)濟(jì)的和日常生活方面的內(nèi)容。而黨的領(lǐng)導(dǎo)干部，是人民的公仆，是公眾人物，對他們的監(jiān)督應(yīng)該是全方位的。

從經(jīng)濟(jì)方面說，例如黨的干部，特別是“一把手”，他們的收入和財(cái)產(chǎn)，就應(yīng)該申報(bào)和公開。其申報(bào)的內(nèi)容，應(yīng)該包括本人、配偶、共同生活的子女所擁有的財(cái)產(chǎn)的來源和總量。

從生活方面說，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部8小時(shí)之外的業(yè)余活動，也要列入黨內(nèi)監(jiān)督的范圍，受到有效的監(jiān)督。由于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部是公眾人物，他們8小時(shí)之外的業(yè)余活動就不是隱私領(lǐng)域，對他們可能不正的生活之風(fēng)，如出入賓館，吃吃喝喝；在娛樂場所進(jìn)行低級趣味活動等，都應(yīng)該及時(shí)曝光，“小題大做”。現(xiàn)在，我們的干部很少因?yàn)榇蟪源蠛取⑷チ瞬辉撊サ膴蕵穲鏊鴣G烏紗帽的。如果今后哪個(gè)官員因?yàn)檫@些不良行為而下臺了，那我們的黨內(nèi)監(jiān)督就真的動真格了、管住了干部的不良行為。

關(guān)于黨務(wù)活動公開透明問題

實(shí)行黨內(nèi)監(jiān)督，需要黨內(nèi)生活和黨務(wù)活動的公開性、透明度。當(dāng)我們黨從戰(zhàn)爭時(shí)期的革命黨轉(zhuǎn)變?yōu)檎莆照?quán)的執(zhí)政黨后，已經(jīng)完全擺脫了不得不從事秘密工作的緊張狀態(tài)，獲得了公開、透明地進(jìn)行黨內(nèi)生活和黨務(wù)活動的寬松環(huán)境。我們黨的黨內(nèi)監(jiān)督，必須、也只有在公開透明的條件下才能有效地進(jìn)行。

如上所述，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》對黨內(nèi)生活和黨務(wù)活動的監(jiān)督內(nèi)容，作出了七個(gè)方面的明確規(guī)定。然而，所監(jiān)督的內(nèi)容如果不能為黨內(nèi)和黨外的群眾及時(shí)、準(zhǔn)確地了解到，監(jiān)督怎么可能進(jìn)行，又怎能產(chǎn)生出效應(yīng)來呢？事實(shí)上黨內(nèi)的現(xiàn)狀表明，黨的各級組織和領(lǐng)導(dǎo)干部的工作情況與黨的生活、活動的情況并沒有公開，黨內(nèi)、外群眾也不知情，有些則純屬“暗箱操作”。因此，有必要強(qiáng)調(diào)以公開、透明的信息方式，保證黨內(nèi)、外群眾和相關(guān)監(jiān)督機(jī)構(gòu)獲得知情權(quán)。可以這樣考慮，今后黨的各級組織和領(lǐng)導(dǎo)干部務(wù)必采取一定的形式（如公報(bào)、通報(bào)、報(bào)告等），定時(shí)地（如一般以一個(gè)月）發(fā)布黨的工作、黨內(nèi)生活和黨務(wù)活動的情況。同時(shí)，定期（如每一季度）舉行黨員民意測評，公開對黨組織和領(lǐng)導(dǎo)的工作進(jìn)行評定，供參考改進(jìn)。

關(guān)于確立黨員的主體地位問題

最近，胡錦濤總書記在中央黨校6·25講話中，明確指出，黨內(nèi)民主建設(shè)必須“堅(jiān)持黨員主體地位”。加強(qiáng)和改進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督，要求確立黨員本位的原則，這是我們黨以人為本發(fā)展觀在黨的建設(shè)領(lǐng)域應(yīng)用的生動體現(xiàn)。

黨內(nèi)“詢問和質(zhì)詢制度”、“罷免或撤換要求及處理制度”，是黨內(nèi)監(jiān)督十分重要的制度規(guī)定。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》規(guī)定，能夠行使這兩大監(jiān)督職能的，是地方各級黨委委員和紀(jì)委委員。顯然，這里所規(guī)定的參加者，把廣大黨員都排除在外了。我認(rèn)為，要真正發(fā)揮這兩項(xiàng)制度的作用，就要貫徹黨員本位的原則，以黨員為本，千方百計(jì)地調(diào)動全體黨員的積極性，使全體黨員都能參與這兩項(xiàng)制度活動。比照這樣的要求，我們不能不感到《條例》中的這些規(guī)定，存在著缺陷和遺憾。

或許有人認(rèn)為，開展黨內(nèi)詢問質(zhì)詢、罷免撤換的制度要由易到難，分階段、分步驟地進(jìn)行，所以參與人員的范圍先限定在“兩委”委員。我認(rèn)為此說不妥，策略的考慮不能代替原則的讓步。如果把參與人員的范圍限定在“兩委”委員，就構(gòu)成對黨員主體地位原則的破壞。如果把廣大黨員拒之于外，就會大大削弱這兩項(xiàng)監(jiān)督制度的有效性。廣大黨員比起“兩委”委員來，無論如何都是貫徹實(shí)施這兩項(xiàng)監(jiān)督制度的主體力量。

關(guān)于改革黨內(nèi)監(jiān)督體制問題

十六大黨章規(guī)定：“黨的中央紀(jì)律檢查委員會在黨的中央委員會領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作。黨的地方各級紀(jì)律檢查委員會和基層紀(jì)律檢查委員會在同級黨的委員會和上級紀(jì)律檢查委員會雙重領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作。”這就是當(dāng)前我們實(shí)行的黨內(nèi)監(jiān)督的體制。這個(gè)體制是值得進(jìn)行改進(jìn)的。

從中央層面看，黨的中央紀(jì)委是在黨的中央委員會領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作的，也就是說，黨的中央紀(jì)律檢查委員會是隸屬于黨的中央委員會的，那么，它怎能有權(quán)力去監(jiān)督中央委員會以及政治局呢？從地方的層面看，雖說上級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)可以對本級黨委有一定的掣肘作用，但實(shí)際上，同級黨委領(lǐng)導(dǎo)還更為直接、更為有力；因此地方紀(jì)委對于同級黨委的監(jiān)督，本身已沒有多少力量。根據(jù)北京市2005年的一項(xiàng)調(diào)查問卷表明，認(rèn)為紀(jì)檢不敢監(jiān)督本單位領(lǐng)導(dǎo)的，占了28.9％；其中紀(jì)檢干部認(rèn)為不起監(jiān)督作用的，則高達(dá)62.1％。

在歷史上，1921年列寧領(lǐng)導(dǎo)的俄國黨曾經(jīng)實(shí)行黨的全國代表大會選舉產(chǎn)生中央委員會和中央監(jiān)察委員會，后者專門監(jiān)督前者。各級地方亦是如此，在實(shí)踐中起了很好的作用。這一制度后被斯大林所改變，變?yōu)榻裉斓捏w制，使監(jiān)督效果大打折扣。現(xiàn)在是否可以考慮恢復(fù)列寧時(shí)期的傳統(tǒng)，對地方紀(jì)委實(shí)行垂直管理，從而加強(qiáng)監(jiān)督力度，真正發(fā)揮制約的功效。