報告組織（＝？）報告公眾

內部申報，隱私還是隱私

近年來，為了加大反腐敗的力度，中央和地方出臺了監(jiān)督官員的一系列措施，這些監(jiān)督措施涉及官員們的隱私，涵蓋了官員的個人收入和家庭財產，官員個人事項比如婚變等。但官員借隱私權的掩護進行腐敗的行為并沒有減少，似乎有愈演愈烈的趨勢。

早在1994年，第八屆全國人大常委會就將《財產申報法》正式列入立法規(guī)劃。1995年4月20日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《關于黨政機關縣(處)級以上領導干部收入申報的規(guī)定》，陽光開始照進本不透明的窗戶。

這部不足600字的規(guī)定其實相當“溫柔”：一是申報的收入范圍很有限。二是申報材料報送相應的上級組織人事部門備案，知曉者的范圍極有限。三是不申報或申報不實，后果只是接受批評教育或者黨紀政紀處分。

如此“溫柔”的規(guī)定，而且僅僅只是向組織申報，并不對公眾公開，其執(zhí)行效果如何呢？根據(jù)部門所反映的情況來看，自從實行收入申報以來，紀檢監(jiān)察機關查處的領導干部經濟案件中，通過收入申報而獲得的案件線索甚少。深圳大學管理學院學者黃衛(wèi)平本有意走訪一些有代表性的省、市，實地調查縣處級領導干部收入申報制度的執(zhí)行情況，但無一不受到各地紀檢監(jiān)察機關的婉言謝絕。他通過電話采訪了一些省市的紀檢監(jiān)察機關了解執(zhí)行的情況，大致得到如下幾種反應：1、以涉及個人隱私為由不予答復；2、聽說過這個制度，但尚未實行；3、有填表登記，但僅限于收入登記，而且缺乏監(jiān)察的環(huán)節(jié)；4、這只是一種形式，因為申報者總有多種辦法來轉移其財產，如轉移至隱匿的地方，或轉移至配偶與親屬名下。一些省部級領導干部一年一次填寫財產申報書，但填寫完以后缺乏后續(xù)程序，即沒有審查環(huán)節(jié)。

無論是1995年的《關于黨政機關縣處級以上領導干部收入申報的規(guī)定》、1997年的《關于領導干部報告?zhèn)€人重大事項的規(guī)定》，還是中央紀委和中央組織部于2001年頒布的《關于省部級現(xiàn)職領導干部報告家庭財產的規(guī)定(試行)》，以及2005年南京市規(guī)定的“干部婚姻出現(xiàn)變化時要及時向組織進行書面報告”、2007年北京市委常委會規(guī)定的“今后北京市副處級以上(含副處級)黨員領導干部的婚姻變化應當向組織申報”，從這些規(guī)定里可以清晰地看出，官員們僅僅只需要向組織報告，而不是讓公眾了解，也就是說官員的個人隱私即便是在內部，也只有極少數(shù)人知道，并嚴格保密，而不是讓大多數(shù)人知道的真正意義上的公開。

這些舉措，對于防范官員隱瞞實情、欺騙公眾等損害民眾利益的行為應該說具有一定的積極意義，至少是對“官員無隱私”認識深化的表現(xiàn)，但由于不對公眾公布，顯然不能滿足公眾的知情權，這在一定程度上，還不能發(fā)揮出官員隱私具有公共意義的作用。官員的財產狀況、婚姻狀況、家庭成員從業(yè)狀況沒有依照一定的方式向社會公開，從而使得權力尋租的灰色空間并沒有減少。近年來一些腐敗大案中突然出現(xiàn)越來越多的巨額不明來源財產就是有力的證明。

為數(shù)不少的官員不愿公開個人收入和家庭財產，但公眾的質疑卻一浪高過一浪。2004年發(fā)生在深圳的妞妞事件，又一次對官員財產不公開所帶來的危害敲響了警鐘。

這次事件，一開始是公眾對深圳市某領導的女兒妞妞迅速出名的質疑，后來逐漸演變?yōu)閷υ摴賳T家庭財產的質疑。有人指出，在英國留學一年的費用，如果沒有打工輔助（中學生不許打工），要像妞妞（曾在英國留學3年）一樣應該是2到3萬英磅（合人民幣30至45萬元），3年下來就是數(shù)十萬至百萬元人民幣。盡管妞妞面對央視主持人王志關于留學費用的質疑，回應“我媽媽當時在香港工作，有足夠的儲蓄”，但還是有人認為，妞妞媽媽如果是在內地政府派駐香港機構工作，工資雖然相對內地高許多，但相對香港的生活水平和收入水平，要籌集數(shù)十萬乃至百萬的留學費用，也非易事。況且，妞妞及父母能夠按照英倫的習慣，提供那筆“足夠的儲蓄”來源的納稅證明么？當然，公眾不能因為對妞妞父母的財產收入質疑就認定其非法斂財，但如果妞妞父母及時對公眾公開自己的財產收入，公眾認為其合理合法的話，就不會掀起如此大的波瀾。

妞妞事件只是公眾對官員們不公開的財產收入質疑的一個縮影。聯(lián)想到近年來不少大小官員的子女留學海外的比比皆是，他們中有的在留學期間有自己的跑車，有的有豪華的別墅，過著奢華的生活。公眾不得不思考這樣一個問題：按照公務員以前和現(xiàn)有的正常合法收入，他們能為子女提供這么高昂的留學費用嗎？

中央紀委副書記劉錫榮在談到目前對官員監(jiān)督存在的問題時認為：“上級監(jiān)督下級太遠，同級監(jiān)督同級太軟，下級監(jiān)督上級太難，組織監(jiān)督時間太短，紀委監(jiān)督為時太晚。凡此種種，都說明立法機構的主動作為，在縮減官員灰色隱私空間上大有可為。”世界各國反腐經驗表明，領導干部財產若不向公眾公開，廉政監(jiān)督將可能成為一句空話。如果財產申報制度比較完善，將官員申報的財產對外公開，可以設想，一旦有干部出現(xiàn)正當收入與消費水平嚴重不符的情況，相關部門就可以立即要求申報人作出解釋，這樣或許可以使不少腐敗官員懸崖勒馬。

官員隱私涉及范圍很廣，而我國的法律并無清晰明確的界定，一直局限于紀律層面，沒有上升至法律層面，以至于在2006年，某省會城市的市民表示“非常想知道市長的年收入”時，該市法制局長卻表示：“市長的年收入屬于個人隱私，無須向社會公眾公開”。2005年4月十屆全國人大常委會第十五次會議通過的《公務員法》，未能就官員財產公布作出明確規(guī)定；2007年1月國務院常務會議通過的《政府信息公開條例》，也未將官員的財產等個人情況列為政府必須主動公開的信息。這就意味著，政府對官員的財產等情況嚴格保密，從而令公眾對官員的財產無從知曉與監(jiān)督，因為從法律的角度而言，官員不公開個人財產收入，至少并未直接違法。

在新聞媒體的信息發(fā)布上，一直以來既沒有新聞法，也無明確詳盡的司法解釋，媒體要想通過新聞報道來公開曝光官員灰色隱私，往往動輒獲咎，而普通公眾腹誹官員隱私時，也同樣遭遇困厄。重慶彭水詞案、山西稷山因言獲罪等事件都是這方面的鮮活個案。

專家指出，國家官員隱私權的復雜性就在于，他們的隱私既存在于其公權力的行使過程中，又存在于自身權利的行使中。官員個人的私事就已經不是一般意義的私事，而屬于政治的一部分。在不損害官員人格尊嚴的前提下，基于社會公共利益或公眾知情權的需要，應該讓公眾了解官員的隱私，而不僅僅是由組織掌握官員的隱私。也只有如此，在官員個人以官員的身份行事過程中所發(fā)生的任何事情，包括合法的與非法的，正面的與反面的，不管官員本人是否愿意將其披露出去，都能被公眾所知悉。反之，如果對領導干部實行有關事項報告制度和收入申報制度并沒有發(fā)揮出官員隱私具有公共意義的積極作用，那么用這樣的方式對官員隱私進行限制的意義不大，不能充分發(fā)揮其防止官員腐敗的作用。

加快財產申報立法進程增設反腐利刃

針對“后院起火”式腐敗占官員貪污受賄腐敗比例高達七成的背景下，國內媒體輿論指出，官員的“后院”是他們的一個主要的隱私空間，要依法縮減作為特殊公眾人物官員們的隱私空間，將其“后院”置于新聞媒體和群眾輿論的陽光照射之下。具體到法律法規(guī)層面，縮減官員的隱私空間主要有兩個渠道：一是官員的財產狀況、婚姻狀況、配偶子女從業(yè)情況等向社會公開，公眾可以通過一定程序查閱知曉；二是新聞媒體和群眾輿論披露或議論官員的上述情況，只要沒有故意捏造事實和惡意誹謗，就不受法律追究。

但萬變不離其宗，腐敗官員憑借隱私權的保護來進行腐敗斂財，最終會從其家庭財產上體現(xiàn)出來。由于腐敗的源動力是官員的趨利心理，為此《中國懲治和預防腐敗重大對策研究》課題組長王明高博士指出，“實行家庭財產申報制，使政府官員的家庭財產置于公眾的監(jiān)督之下，政府官員的腐敗所得就無處藏身，其趨利心理也就因此有所收斂。毫無疑問，家庭財產申報制是從源頭上治理腐敗的一項重要措施?！彼岢觯瑢嵭屑彝ヘ敭a申報制，有利于有效地、準確地懲治腐敗。財產公開使公務人員的財產狀況受到社會的監(jiān)督，可疑財產和不廉行為易于揭露，其有效性自不待言。而且，家庭財產申報制在保證全面打擊腐敗的同時，還可保護政府官員的合法權益，使他們能夠堂堂正正地獲取和支配自己的合法財產收入，避免受到任何形式的誣告、陷害。在今年9月13日國家預防腐敗局成立新聞發(fā)布會上，該局副局長、監(jiān)察部副部長屈萬祥表示，我國一直在抓緊研究財產申報制度，將在適當時候建立財產申報制度。

作為防止腐敗發(fā)生的有效手段，最早起源于240年前的瑞典的家庭財產收入申報制度被稱作一項“陽光法案”。家庭財產申報制度是有關家庭財產申報、登記和公布的制度，早在1766年，瑞典公民就有權查看從一般官員直到首相的納稅清單，這個制度一直被延續(xù)下來，并被世界許多國家借鑒，成為極具約束力的反腐機制。由于其反腐效果被實施該制度的眾多國家所驗證，所以至20世紀80年代后逐漸為大多數(shù)國家所采用并完善。

1883年英國議會通過的《凈化選舉，防止腐敗法》，是世界上第一部有關財產申報的法律。

1978年美國國會通過了《政府行為道德法》，明確規(guī)定行政、司法、立法部門之官員必須公開本人、配偶及受撫養(yǎng)子女的財產狀況，并按規(guī)定程序提交財產狀況的書面報告。1985年又通過《眾議院議員和雇員道德準則》，對眾議員及雇員的家庭財產的申報作了更為詳細的規(guī)定。

泰國為了打擊以權謀私，防止官員濫用職權，于1981年頒布了《國家公職人員財產與債務申報國家法令》，規(guī)定公職人員對其在國內和國外的財產和債務，以及申報人應得的與夫妻或其他人共有財產中的部分，都須按規(guī)定如實申報。

墨西哥的《財產申報法》規(guī)定，在政府機構工作的從科長到總統(tǒng)的各級官員都要定期主動地向監(jiān)察部門進行家庭財產申報，對因工作性質而易于產生腐敗的海關、移民、稅務、工程項目管理人員等，也要進行登記。為進一步推動反腐敗斗爭，墨西哥于2002年6月10日通過《信息公開法》，規(guī)定所有墨西哥公民有權監(jiān)督國家公務員的收入狀況，以杜絕腐敗現(xiàn)象。墨西哥國家審計局為此在互聯(lián)網上開通了專門的網站，供國家公務員公開自己的收入情況。

新加坡、韓國、俄羅斯、尼日利亞等國也都不約而同地實施了財產申報制度。

財產申報制猶如一把利刃，直刺腐敗者的要害，為推動各國的廉政建設、凈化社會風氣起到了不可低估的作用。

美國在實行家庭財產申報制后，因巨額財產來歷不明而受處理的大小官員不計其數(shù)，其中影響最大的是眾議院議長賴特違反道德法規(guī)案。1989年賴特因在過去10年間先后69次違反國會對議員財產收入的法規(guī)而被迫辭職，成為200多年來美國第一個違法貪財而被迫辭職的眾議院議長。墨西哥《信息公開法》通過后的第7天，1萬名因未能及時申報財產的公務員受到處罰。韓國在1993年宣布實行《金融實名制》之后，1個月內包括韓國大法院法官在內的一大批高官先后辭職。

王明高博士指出，家庭財產申報制度的一項重要原則是申報公開，以便給予廣大群眾充分的知情權、監(jiān)督權；因而家庭財產申報制度是實行這方面監(jiān)督，保障人民群眾的知情權、監(jiān)督權的必要形式。從這個意義上說，家庭財產申報制度是中國特色社會主義政治文明建設不可或缺的內容，如實申報家庭財產是每一個黨員干部履行角色和規(guī)范義務的內在要求。

西北政法大學教授王士偉認為，盡管各國在有關官員提交的財產申報書是否向公眾進行公開問題上，做法各有不同。比如美國強調了申報書一定要予以公開，提交的申報書在6年里允許要求檢查的任何人對該申報書進行檢查，或者要求得到一份副本。而法國的做法則是接受財產申報書的委員會——包括最高行政法院副院長、最高法院首席院長和審計院首席院長，每隔3年發(fā)表一份公告，公告只對財產申報內容做出評價而不公開申報書的具體細節(jié)。但是，官員家庭財產收入必須進行申報，使之處于公眾監(jiān)督之下的核心理念則是一致的。“而目前中國應該做的就是要加快財產收入申報制度的立法進程，使之早日納入法制化的軌道之中?！?/p>