“強政府”之辯

在當前探討新蘇南轉型的時候，信奉新自由主義，放棄政府推動仍然不行，但應更多地強調“強市場”，創造適應新形勢、新起點的“強政府”與“強市場”。

蘇南發展的每一步離不開地方政府的強力推動，對于這種“強政府”主導的經濟發展模式的爭論也從未間斷。爭論的主要原因在于這里的政府作用相比其他地區顯得過于強大，爭論的要點是經濟發展過度依賴政府作用是否與市場化改革的方向相背。而客觀現實同樣極具爭議：一方面是蘇南區域經濟發展水平和市場化水平處于全國前列，全面小康社會的各項指標處于全國前列；另一方面，在GDP崇拜下的“行政推動型”經濟發展帶來了種種后遺癥。如何評價“強政府”的作用？在蘇南的第三次轉型中，“行政推動型”經濟發展模式如何轉型與創新？

“政府最重要的作用

是制度創新”

《決策》：在研究蘇南的發展歷程中，“強政府”絕對是不能忽視的重要角色。在市場化高度發達的今天，我們如何看待過去政府這只手發揮的作用？

宋林飛：長期以來，“蘇南模式”被認為是“強政府”主導的經濟發展模式。媒體往往把我歸為“強政府”的主張者，我曾經肯定過“強政府”，認為不能一概否定。“強政府、弱市場”固然要不得，但在市場經濟初期也有“強政府、弱市場”存在的合理性和可能性。在比較清醒地認識，比較嚴格地按照市場經濟規律辦事的情況下，政府的行政推動有利于經濟比較快地發展。同時也要指出，如果不按照市場經濟規律辦事或不量力而行，就會形成低效投資，甚至無效投資與“形象工程”。在當前探討新蘇南轉型的時候，信奉新自由主義，放棄政府推動仍然不行，但應更多地強調“強市場”，創造適應新形勢、新起點的“強政府”與“強市場”。

徐長樂：在蘇南的發展過程中，政府發揮的最重要作用就是制度創新。蘇南的鄉鎮企業開始于改革開放前的70年代，而后迅速發展壯大于農村經濟體制改革的大潮之中。它原以人民公社為載體，同時又是對人民公社制度的突破，是對我國傳統農村經濟體制的一大創新。始自上世紀90年代，蘇南開始逐漸擺脫了以鄉鎮集體經濟為主體的單一模式，政府大力發展外向型經濟，大規模招商引資，發展非公經濟。

蘇南地方政府主要抓住了兩大發展契機：一是1994年中國政府與新加坡政府決定共同建立蘇州新加坡工業園區。此舉不僅為蘇州、蘇南地區引進了大量的外資企業、國外先進技術和中外人才，而且還隨之引進了新加坡政府的全套管理理念和運作模式，以及與國際接軌的市場運行機制，在贏得巨量有形資產的同時還帶來了巨大的無形資產；二是緊緊抓住1990年浦東開發開放和1992年鄧小平同志南巡講話的重大歷史發展機遇，蘇南地區采取了“依托上海，錯位發展，互利共贏”的戰略方針。其基本理念就是緊緊瞄準上海，主動接軌上海，甘當上海的配角，在上海城市發展、產業發展的縫隙中尋求蘇南發展的空間。在當時江浙滬三地各自為政、地區封鎖、市場分割、貿易壁壘的“諸侯經濟”盛行的年代，蘇南地方政府采取了“白天向西看，晚上向東看”、“聽南京的，看上海的，干自己的”策略方針，從而極大地突破了我國行政區經濟對地方經濟發展的嚴重制約，并獲得了巨大的成功。這也是蘇南地方政府不折不扣的重大制度創新。

“經濟人”角色

《決策》：在蘇南“行政主導型”經濟發展經驗中，政府如何界定自身的作用范圍，以更好地發揮經濟建設職能？

洪銀興：中國經濟市場化取得成功的一個重要經驗就在于承認地方政府的獨立利益，并以財政分權、政績評價經濟化等方式充分調動了地方政府發展本地經濟的經濟性。

在原先的蘇南模式中，地方政府特別是鄉鎮政府通過直接參與企業決策而發展本地經濟。轉向新蘇南模式后，地方政府發展本地經濟的積極性有增無減。蘇南各級地方政府逐步退出鄉鎮經濟、國有經濟的同時，服務于地方經濟發展的公共功能得到強化。但是不可否認的是，在現階段政府的經濟建設職能不能完全放棄。本地區引入資本的數量，人均GDP水平，財政收入的數量，仍然是地方政府最為關注的政府業績指標。當然，政府的經濟建設職能也要轉型。公共服務同樣以經濟為中心，集中表現在“政府搭臺，企業唱戲”，進而表現在為吸引各類投資創造公共環境。對企業來說，地方政府便起著“經濟人”的作用。地方政府往往作為本地區企業的總代表參與市場競爭。如，為了到外地爭市場，地方政府官員要帶著企業家到外推銷產品，舉辦各種貿易懇談會、招商引資會，請外商、外地企業家和外地官員到本地來建立經濟聯系。

蘇南的實踐證明，一個地區的市場化水平不能以政府作用的強弱作為標準。在這里，雖然政府退出了直接的市場活動，退出了企業，但政府作用沒有因此而減弱。而是其作用的范圍和方式發生了變化。在蘇南地區，政府在經濟建設領域充分發揮作用，不但不與市場化對立，而且能強有力地支持市場化。

地方政府發展本地經濟的行為可能有人會冠以“諸侯經濟”，但我認為，在推動市場化的一定階段正是需要這些“諸侯”通過提高本地競爭力的途徑發展市場經濟。即使是就發展經濟來說，市場經濟需要的不是無所作為的政府，而是大有作為的政府。地方政府可能利用各種有效的政策手段，依靠本地區的競爭力進入外地市場爭奪資源、爭奪市場，來保持較高的經濟增長速度。

“行政推動型”發展模式轉型

《決策》：目前，蘇南正處于新一輪轉型期，原有的經濟發展模式面臨著重大轉折。同樣，政府也需要轉型和創新。蘇南地區“強政府”將何去何從？在新的發展模式中，政府將扮演什么樣的角色？

洪銀興：蘇南下一步轉型的目標是實現全面小康社會，建設現代化新蘇南。我們可以發現政府所要追求的相當部分屬于政府所要執行的公共福利和公共服務職能，在現階段政府提供的公共產品在很大程度上是政府推動社會發展實現的。與此相應的是，政府由主抓經濟發展轉向主抓社會發展。從而形成企業抓經濟發展以實現GDP指標，政府抓社會發展以實現全面小康指標的局面。其結果是該地區成為經濟發展和社會發展較為協調的地區。

隨著市場化改革和結構調整的深入，環境問題、農民問題、失業問題、貧富差距問題將會突出。這些矛盾和沖突絕大部分是地區性的。因此地方政府需要建立兼顧公平和保障社會穩定的社會機制。這就要求地方政府改變重經濟建設、輕社會管理和公共服務職能的現象，由經濟建設型政府向公共服務型政府轉型。在這方面蘇南地區的地方政府已經和正在實現這種轉型。

但可以估計到，盡管在今后一個時期，在弱化經濟建設職能強化公共服務職能方面會明顯推進，但地方政府不會輕易放棄推動地方經濟發展的職能，改變的只是推進發展的手段和方式。下一步，誰先建立起市場經濟體制，誰先達到小康指標，誰先實現現代化目標將成為各個地區的競爭目標。

宋林飛：轉變政府職能，首先是要減少政府干預，進一步搞活微觀經濟。過去，經濟結構調整的主體是政府，由政府發動而生產企業和社會組織被動接受，調整對象僅限于某些“短線”領域或部門，調整手段與方式主要是行政命令，以及通過政府各種投入性政策來改變結構性比例。這種結構調整模式，還沒有終結計劃經濟體制的影響。強化行政性的推動力量，人為地鼓勵一些行業而抑制另外一些行業，以及依賴政府投入，容易造成新的結構性矛盾，往往會忽略結構調整的深層次目標，如完善市場經濟體制，加速與國際宏觀經濟環境接軌，培育區域經濟長期競爭力等。現在，對于這種結構調整模式已經到了非下決心轉變不可的時候了，要放手讓企業與社會力量成為經濟結構調整的主體，形成“強市場”引導下千軍萬馬闖市場的生動局面。

《決策》：政府轉型主要表現在哪些方面？

宋林飛：政府轉變職能應主要表現為，加快建立起有利于經濟可持續率先發展的體制與政策環境。在工業經濟調整中，要以加速產業結構轉變為目標，鼓勵發展高新技術產業及服務業；要以提高資源利用效率為動力，自覺淘汰和關閉資源浪費大、污染嚴重的企業。在投資政策上，向產業結構調整和升級的方向傾斜。在項目選擇上，對發展循環經濟項目、自主創新公共平臺，進行直接投資或給予一定的資金補貼支持。在價格、稅收政策上，要運用價格杠桿調整資源型產品與最終產品的比價關系，完善自然資源與再生資源的價格形成機制，使企業和公眾受益，從而自覺地加入到節約型社會的建設中來。

轉變政府職能的關鍵，在于各級干部進一步解放思想，進一步擴大對內對外開放，撤除各種變相的地方保護主義措施，從而讓要素在市場上自由流動，爭取更大的增值空間。不僅要“走出去”進行跨地區的產業轉移，還要“走出去”進行跨國投資與經營，將“蘇南經濟”轉變為“蘇南人經濟”。