大部門體制的改革邏輯

關(guān)于改革的邏輯，首當(dāng)其沖一個(gè)問題是，即將到來的探索，其演進(jìn)路徑究竟是“自上而下”還是“自下而上”？按照中國改革開放以來的傳統(tǒng)路徑，大多是基層在點(diǎn)上的突破，經(jīng)由合法化的演進(jìn)最后具備了普適性，但是，大部門體制改革未必如此。

未來5年，中國行政管理體制改革將邁開怎樣的步伐？10月15日，中共中央總書記胡錦濤在十七大報(bào)告中不僅闡述了一些原則性的要求，更提出了具體、操作性的改革思路。其中，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的“大部門體制”，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制的闡述格外引人關(guān)注。

何謂大部門體制？在十七大輔導(dǎo)讀本中，“大部門體制”被解讀為把政府相同或者相近的職能加以整合，歸入一個(gè)部門為主管理，其他部門協(xié)調(diào)配合。由此可見，大部門體制之“大”既指組織規(guī)模大，更包含職能范圍廣兩層含義。

“大部門體制”，從政策研究者口中的一個(gè)學(xué)術(shù)概念，到正式寫進(jìn)十七大報(bào)告，再到成為各級(jí)官員耳熟能詳?shù)臒衢T詞匯，這一過程并不太長。其原因在于今日之中國，對(duì)于行政管理體制改革的趨向以及策略問題的討論，已經(jīng)具備了宏大空間。因此，關(guān)于大部門體制的改革邏輯，無論是學(xué)者預(yù)測還是民間猜想，抑或是部門之間的博弈，都有助于官方在兼聽的基礎(chǔ)上增長改革智慧。

此時(shí)，“為什么要改”的話題顯然無需繼續(xù)討論，大部門體制改革探索已經(jīng)是箭在弦上、蓄勢待發(fā)。關(guān)于改革的邏輯，首當(dāng)其沖一個(gè)問題是，即將到來的探索，其演進(jìn)路徑究竟是“自上而下”還是“自下而上”？按照中國改革開放以來的傳統(tǒng)路徑，大多改革探索都是基層在點(diǎn)上的突破，經(jīng)由合法化的演進(jìn)最后具備了普適性。如果非要給大部門體制改革在基層找一個(gè)這樣的點(diǎn)，湖北省隨州市就是不錯(cuò)的觀察樣本。

2000年，隨州撤地建市，按照“小政府、大社會(huì)”的理念，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上進(jìn)行了大膽的探索，例如，將經(jīng)委、中小企業(yè)局、國資委、信息產(chǎn)業(yè)局整合為一個(gè)部門；市委組織部、市直機(jī)關(guān)工委合署辦公等等。目前，隨州的政府機(jī)構(gòu)只有28個(gè)，湖北省其他市都在30個(gè)以上，不僅機(jī)構(gòu)數(shù)量少，該市的行政編制甚至低于一些縣級(jí)市。這些改革探索帶來了行政成本低、行政效率高等顯而易見的效果，但是，隨州的7年探索卻一路艱辛。由于機(jī)構(gòu)設(shè)置講究上下對(duì)口，“系統(tǒng)不匹配”問題給隨州的改革帶來多重壓力，原先一些整合的大部門不得不重新分設(shè)，退回到改革原點(diǎn)。“自上而下”還是“自下而上”？隨州樣本給出了答案，即大部門體制改革必須遵循自上而下的改革邏輯。

既然改革需要自上而下進(jìn)行，那么，在宏觀決策層面的“頂層設(shè)計(jì)”中，大部門將按照什么標(biāo)準(zhǔn)整合而成？學(xué)界給出的兩種方案是：按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督分離的原則對(duì)整個(gè)政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行重組；或者按照職能有機(jī)統(tǒng)一的原則進(jìn)行整合，繼而在大部委內(nèi)部再實(shí)現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督分離。考慮到改革成本，在這兩種選擇中，更多人對(duì)后一個(gè)方案具有明顯的偏好。

不管大部門體制“頂層設(shè)計(jì)”方案如何取舍，如果我們的改革邏輯只是希望通過部門合并，或者成立跨部門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來解決矛盾，我們就必須直面下一個(gè)問題——外部矛盾通過整合內(nèi)部化了以后，是不是就徹底消解了呢？如果不是，就需要更耐心、更細(xì)致地去梳理改革思路。

我們不妨以食品安全監(jiān)管為例。當(dāng)前中國采取分段監(jiān)管為主方式，即農(nóng)業(yè)部門承擔(dān)初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)，質(zhì)檢部門負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)，工商部門負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)，衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)餐飲等消費(fèi)環(huán)節(jié)，食品藥品監(jiān)管部門負(fù)責(zé)對(duì)食品安全的綜合監(jiān)督，協(xié)調(diào)處理重大事故。從分段監(jiān)管到統(tǒng)一監(jiān)管，將食品安全的監(jiān)管責(zé)任歸并到一個(gè)部門之下，甚至成立跨部委的“中國食品安全委員會(huì)”是不是符合大部門體制改革邏輯？盡管有觀察家認(rèn)為，應(yīng)該將類似于食品監(jiān)管等行政執(zhí)法等方面的職能剝離出來，設(shè)立專門的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，但是問題絕沒有那么簡單。為什么？原因很簡單，對(duì)于食品安全監(jiān)管這一具有復(fù)雜性、多樣性、技術(shù)性和社會(huì)性交織特點(diǎn)的管理活動(dòng)來說，沒有哪一個(gè)部門可以獨(dú)立應(yīng)對(duì)。食品安全問題是這樣，水體污染治理是這樣，人力資源管理問題更是如此。

大農(nóng)業(yè)、大運(yùn)輸、大能源——公眾關(guān)于大部門體制改革的期待有很多，猜想也有很多，正因如此，這項(xiàng)改革邏輯須清晰、策略須得當(dāng)。