公交超載：罰還是不罰

交通部門的職責在于“運輸”，它要保障公共運輸利益的最大化，因此在制定公共政策時具有“多拉快跑”的沖動；公安部門的職責在于“安全”，它在保障公共安全利益最大化的時候，就不得不考慮交通安全形勢。

“公交超載”并不是一個新鮮話題，早在2004年“新交法”實施前后就曾引起熱議。新的《道路交通安全法》第四十九條規定：“機動車載人不得超過核定的人數”，敏感的媒體馬上作出反應：城市公交顯然是機動車，那么司空見慣的公交滿員算不算超載呢？

今天，“公交超載”這個話題為什么在沉寂了兩年多后又“大熱”起來？是偶然還是埋伏著某種必然？

分歧：交警與公交各執一詞

時間：2007年10月7日

?？谑?5路公交線是從桂林洋高校區開往皇冠酒店。10月7日，20輛45路公交車中，有6輛收到了?？谑薪谎簿ш犾`山中隊開出的罰單，理由是公交車“超員載客”，罰單大部分的處罰金額為200元。

據報道，45路中巴公交行駛證上的核載人數為13人。司機張師傅委屈地說，如果按該標準載客，許多學生和老師根本搭不上車。“乘客趕著上班，你不讓他們上車，他們更難受，還會罵司機。而且如果向交通部門投訴，不讓乘客上車屬于‘拒載’行為，司機也要被處罰，我們到底該怎么辦？”。據悉，拒載罰款高達1000元。

超載要罰，拒載也要罰，公交司機兩頭為難。

時間：2007年8月27日

788路是寧波著名的“快速公交”，是連接寧波市中心和北侖區的主要交通路線。8月27日上午7點多，兩輛788路公交車在途經北侖富春江路泰山路交岔口時，被北侖交警大隊攔下。

根據交警部門的報告，兩輛車實際載客55人。當時，交警要求公交車司機聯系單位派車駁客，并要進行處罰，但司機不接受。雙方僵持著，上百名乘客在烈日下暴曬。司機說，每天都是這樣開車，這樣載客，從來沒因為超載被查處過，所以對這個處罰難以接受。直到9點，在有關方面的溝通下，公交車才載著乘客重新上路。

[點評]

張勇（交通部科學研究院中國城市可持續交通研究中心）

要厘清公交超載問題，首先需要明晰公交的定位和公交超載認定的標準及依據。

關于公交的屬性定位，最權威的依據當推建設部、國家發改委、財政部、勞動保障部四部委聯合下發的《關于優先發展城市公共交通若干經濟政策的意見》，其中明確指出：城市公共交通是與人民群眾生產生活息息相關的重要基礎設施，是關系國計民生的社會公益事業。

作為社會公益事業，公交的職責是在保證安全的情況下及時輸送旅客。因此，安全運輸是對公交的第一要求。由于公交車載客量大，而且在城市道路上行駛，一旦發生交通事故，造成的人員傷亡損失將難以彌補。近年來，超載日益成為交通事故頻發的重要原因之一，為了保障公眾的利益，城市交通運輸及安全管理部門嚴格控制超載行為，對公交超載進行處罰的執法行為是合情合法的。

既然執法行為本身沒有問題，剩下的就看執法標準是否有問題，也就是看認定“公交超載”的依據是什么。交警對公交車進行處罰，主要基于兩個原因：一是公交車載客數超過核定載客數，二是公交車在公路上行駛。而公交公司認為作為城市公交車，按照每平方米8人的有關規定，并沒有超載；而且即使有超載現象，因為上下班高峰期人滿為患，為了完成及時輸送旅客的社會公益任務，超載也在情理之中。由于雙方認識存在巨大分歧，甚至有的地方交警部門和公交部門對簿公堂。

沖突：標準之外還有法律“掐架”

芮鋒（合肥市交警支隊）

“公交超載”之所以成為老大難問題，原因之一是超載與否存在雙重標準：國家建設部對公交車限載的國家標準是8人/平方米，按照這個標準，公交車上一般要超過80人以上才屬于超載；但是公安部執行的標準是以車輛出廠時的核定載客量為準，按照這個標準，不少城市公交車的核定載客量就是每輛車35人到43人之間。

公共政策的本質在于公共利益，而交通部門與公安部門由于職能的不同，調整公共利益的切入點就不同。交通部門的職責在于“運輸”，它要保障公共運輸利益的最大化，因此在制定公共政策時具有“多拉快跑”的沖動；公安部門的職責在于“安全”，它在保障公共安全利益最大化的時候，就不得不考慮交通安全形勢。所以，在制定城市公交車載人標準這個問題上，交通部門的標準是盡量裝人；公安部門的標準在于盡量減人也就不難理解了。從一定程度上來說，對“公交超載”處罰根本就是偽命題。

首先，超載標準不一使得處罰難以實施。事實上，制度的模糊已經造成了執法的任性。在城市人口激增、人員流動加劇、公交車超載成為城市最大的民生難題的大背景下，加之公交車所具有的客源多流量大，站點距離較近，行駛速度較低，有時稍有超載并不影響交通安全等“特殊性”，交警實際執行的是交通部的放寬“標準”，對滿員行駛的公交車基本上都是睜一只眼閉一只眼。但是，當交通事故激增，管理者面臨“安全”壓力的時候，執法者可能就會祭起公安部“緊縮標準”的大旗，向超載公交“開刀”。

其次，“公交超載”處罰對象難以確定。是公交司機嗎？如果公交車裝載標準統一到了公安部的“緊縮標準”，那么公交車超載責任在司機。問題是，還有另外一個標準在，而且公交公司面臨的是“上不盡的乘客”，一般公司都會要求駕駛員不準飛站、甩客，在這樣的制度下，交警處罰司機豈不很冤？

云南省陸良縣公交部門和交警部門曾經為超載罰款問題對簿公堂，雖然交警部門贏了官司，但也只能是一個個案，并不具備普遍意義。而當?？谑?5路公交車司機收到交警罰單，就有人大代表提出，交警即使處罰也要事先公告，或者政府出面加以協調。

張勇（交通部科學研究院 中國城市可持續交通研究中心）

我認為，在公交車超載處罰之爭問題上，到底執法交警與公交公司雙方，誰的理由更充分？只有梳理清楚三部相關法律規定，才能夠看清問題的本質。

《道路交通安全法》第四十九條規定：機動車載人不得超過核定的人數，客運機動車不得違反規定載貨。這是目前我國關于機動車載客的最高級別的法律。

《國家標準機動車運行安全技術條件》規定：城市公共汽車為0.125平方米核定1人（相當于每平方米8人）。此標準屬于強制性國家標準，是我國機動車安全技術管理的最基本的技術性法規，是與《交通安全法》配套的交通安全技術標準。該標準十分清楚地明確了：城市公共汽車僅限于在城市道路上運營，也就是給出了城市公共汽車的使用范圍。

《合同法》第二百八十九條規定“從事公共運輸的承運人不得拒絕旅客、托運人通常、合理的運輸要求?！币虼?，福建省就規定：全省各城市公交車如到站不停或者無正當理由拒載乘客、中途逐客、滯站攬客等，最高均可被處以5000元的罰款。

從具體內容來看，《道路交通安全法》和《國家標準機動車運行安全技術條件》不僅不矛盾，而且相互補充。姑且不論公交車載客是否超過了每平方米8人的載客標準，單純公交車駛出城區在公路上行駛一條，本身就違反了《國家標準機動車運行安全技術條件》的規定；再加上在公路上行駛的載客汽車（即公路客運車輛）按實際座位數核定載客人數，案例中交警據此對公交超載作出處罰，顯然是合法的。

當然，即使公交車不駛出城市道路范圍，載客人數超過了每平方米8人的載客標準，按照《道路交通安全法》的規定也應該接收處罰。但實際上，考慮目前城市交通擁堵日益嚴重，城市公交實際載客數變動頻繁，公交以快速輸送旅客為目的的社會公益性，即使發生超載現象，交警也無法一一處理，否則將嚴重地影響交通。因此導致城市公交超載司空見慣，偶有處罰個例，反而難以接受。

但是，依據《合同法》和各地方管理規定，公交公司應該停車載客，由乘客自愿選擇是否搭載，乘客可以不上車，但公交車不能不停。在這種情況下，公交司機本身無法控制車輛是否超載。這樣一來，將公交超載認為是司機的違章行為，交警對司機進行處罰顯然有失公正。

依據我國法規體系下位法服從上位法的執行原則，姑且不論地方法規和國家標準如何規定，單就《道路交通安全法》與《合同法》兩法律而言，二者同屬國家法律，在執行過程中竟然陷入相互沖突之境，可以說交警與公交公司對簿公堂，本身是國家法律之間的相互沖突。

治亂：標準統一更需部門協調

劉波（國家建設部政策研究中心）

解決公交超載難題，就要盡早解決標準之亂和執法之亂，治亂方能夠治本。

統一公交車超載標準勢在必行，不同管理主體認定的標準不一致是引起爭議的主要原因。撇開誰是誰非不說，在城市公共交通目前的現狀下，如果認可交警部門的標準，其對城市交通的影響，對廣大市民出行的影響都將是巨大的。所以眼下一些交警部門認定的標準肯定是不合理的，也不符合市民出行的需要。而二十年前就已頒布的所謂“建設部標準”也非一個“完美的標準”，隨著車輛大規模增加，路況復雜多變，特別是城鄉間道路良莠不齊，城市公共交通主管部門也必須重視“公交車超載”給乘客生命健康帶來的安全隱患。只要我們從保障廣大市民出行安全、便捷的目標出發，從城市公共交通的實際出發，認真調查研究，兩個標準取得一致是完全可能的，也是非常必要的。

當然，建立多個管理部門間的溝通協調機制也勢在必行，從發生的幾起公交車超載被處罰事件看，在具體執法這一層面上，有關部門缺乏事先的溝通協調是引起社會廣泛爭議的原因。眾所周知，依照一些交警部門認定的標準，“公交車超載”多年來在大中城市一直存在，是普遍現象，那么為什么現在才追究責任呢?為什么一些交警部門在執法前不能與城市公共交通主管部門溝通一下呢？這幾起事件明顯暴露出交警部門執法的隨意性，也讓公眾對其執法的真正動機產生了懷疑，城市公共交通具有社會公益性特征，在城市交通中起著舉足輕重的作用，在管理上，公安部門和城市公共交通主管部門應當加強協作，建立經?；?、制度化的溝通機制，從為城市公共交通服務的角度共同做好工作。

最后，要真正把公交優先戰略落到實處。公交車超載突出反映了這樣一個事實，即多年來我國城市公共交通發展嚴重滯后，各級政府對城市公共交通的投入不足，造成公交車輛少，車況差，公交車超載成為普遍現象。面對此現狀，政府應切實擔負起自己的職責，提高優先發展城市公共交通的認識，加大資金投入和政策優惠扶持的力度，從多個方面入手，真正把國家制定的公交優先戰略落到實處，從根本上改變公交車超載的現狀。

張勇（交通部科學研究院 中國城市可持續交通研究中心）

在各地極力推動城鄉一體化大背景下，針對“公交車上公路行駛”這一新生事物引發的執法之亂，地方政府還需要盡快出臺相應的管理政策或法規。

2007年1月17日，江西省出臺了《關于加強城市公交車輛從事公路客運交通安全管理工作的通知》，文件中明確規定“……城市公交車輛在城市規劃區內（不含高速公路）從事客運的，應當符合《城市公共汽電車客運管理辦法》（建設部令第138號）的規定……城市公交車輛凡行駛出城市規劃區，向規劃區外延伸的，應當遵守《道路交通安全法》和《道路運輸條例》、《道路旅客運輸及客運站管理規定》（交通部令2005年第10號）的規定。車輛技術等級、類型等級必須達到國家規定的有關標準，并嚴格按照核定標準載客，不得超載……各級公安交通管理部門要進一步加強道路交通安全管理，嚴格執法，及時查處各類交通違法行為……”。

顯然，江西省為解決“公交車上公路行駛”這一管理問題提供了一個新思路，值得各地借鑒。