公交超載：罰還是不罰

交通部門的職責在于“運輸”，它要保障公共運輸利益的最大化，因此在制定公共政策時具有“多拉快跑”的沖動；公安部門的職責在于“安全”，它在保障公共安全利益最大化的時候，就不得不考慮交通安全形勢。

“公交超載”并不是一個新鮮話題，早在2004年“新交法”實施前后就曾引起熱議。新的《道路交通安全法》第四十九條規(guī)定：“機動車載人不得超過核定的人數(shù)”，敏感的媒體馬上作出反應：城市公交顯然是機動車，那么司空見慣的公交滿員算不算超載呢？

今天，“公交超載”這個話題為什么在沉寂了兩年多后又“大熱”起來？是偶然還是埋伏著某種必然？

分歧：交警與公交各執(zhí)一詞

時間：2007年10月7日

海口市45路公交線是從桂林洋高校區(qū)開往皇冠酒店。10月7日，20輛45路公交車中，有6輛收到了海口市交巡警支隊靈山中隊開出的罰單，理由是公交車“超員載客”，罰單大部分的處罰金額為200元。

據(jù)報道，45路中巴公交行駛證上的核載人數(shù)為13人。司機張師傅委屈地說，如果按該標準載客，許多學生和老師根本搭不上車。“乘客趕著上班，你不讓他們上車，他們更難受，還會罵司機。而且如果向交通部門投訴，不讓乘客上車屬于‘拒載’行為，司機也要被處罰，我們到底該怎么辦？”。據(jù)悉，拒載罰款高達1000元。

超載要罰，拒載也要罰，公交司機兩頭為難。

時間：2007年8月27日

788路是寧波著名的“快速公交”，是連接寧波市中心和北侖區(qū)的主要交通路線。8月27日上午7點多，兩輛788路公交車在途經(jīng)北侖富春江路泰山路交岔口時，被北侖交警大隊攔下。

根據(jù)交警部門的報告，兩輛車實際載客55人。當時，交警要求公交車司機聯(lián)系單位派車駁客，并要進行處罰，但司機不接受。雙方僵持著，上百名乘客在烈日下暴曬。司機說，每天都是這樣開車，這樣載客，從來沒因為超載被查處過，所以對這個處罰難以接受。直到9點，在有關方面的溝通下，公交車才載著乘客重新上路。

[點評]

張勇（交通部科學研究院中國城市可持續(xù)交通研究中心）

要厘清公交超載問題，首先需要明晰公交的定位和公交超載認定的標準及依據(jù)。

關于公交的屬性定位，最權威的依據(jù)當推建設部、國家發(fā)改委、財政部、勞動保障部四部委聯(lián)合下發(fā)的《關于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通若干經(jīng)濟政策的意見》，其中明確指出：城市公共交通是與人民群眾生產(chǎn)生活息息相關的重要基礎設施，是關系國計民生的社會公益事業(yè)。

作為社會公益事業(yè)，公交的職責是在保證安全的情況下及時輸送旅客。因此，安全運輸是對公交的第一要求。由于公交車載客量大，而且在城市道路上行駛，一旦發(fā)生交通事故，造成的人員傷亡損失將難以彌補。近年來，超載日益成為交通事故頻發(fā)的重要原因之一，為了保障公眾的利益，城市交通運輸及安全管理部門嚴格控制超載行為，對公交超載進行處罰的執(zhí)法行為是合情合法的。

既然執(zhí)法行為本身沒有問題，剩下的就看執(zhí)法標準是否有問題，也就是看認定“公交超載”的依據(jù)是什么。交警對公交車進行處罰，主要基于兩個原因：一是公交車載客數(shù)超過核定載客數(shù)，二是公交車在公路上行駛。而公交公司認為作為城市公交車，按照每平方米8人的有關規(guī)定，并沒有超載；而且即使有超載現(xiàn)象，因為上下班高峰期人滿為患，為了完成及時輸送旅客的社會公益任務，超載也在情理之中。由于雙方認識存在巨大分歧，甚至有的地方交警部門和公交部門對簿公堂。

沖突：標準之外還有法律“掐架”

芮鋒（合肥市交警支隊）

“公交超載”之所以成為老大難問題，原因之一是超載與否存在雙重標準：國家建設部對公交車限載的國家標準是8人/平方米，按照這個標準，公交車上一般要超過80人以上才屬于超載；但是公安部執(zhí)行的標準是以車輛出廠時的核定載客量為準，按照這個標準，不少城市公交車的核定載客量就是每輛車35人到43人之間。

公共政策的本質(zhì)在于公共利益，而交通部門與公安部門由于職能的不同，調(diào)整公共利益的切入點就不同。交通部門的職責在于“運輸”，它要保障公共運輸利益的最大化，因此在制定公共政策時具有“多拉快跑”的沖動；公安部門的職責在于“安全”，它在保障公共安全利益最大化的時候，就不得不考慮交通安全形勢。所以，在制定城市公交車載人標準這個問題上，交通部門的標準是盡量裝人；公安部門的標準在于盡量減人也就不難理解了。從一定程度上來說，對“公交超載”處罰根本就是偽命題。

首先，超載標準不一使得處罰難以實施。事實上，制度的模糊已經(jīng)造成了執(zhí)法的任性。在城市人口激增、人員流動加劇、公交車超載成為城市最大的民生難題的大背景下，加之公交車所具有的客源多流量大，站點距離較近，行駛速度較低，有時稍有超載并不影響交通安全等“特殊性”，交警實際執(zhí)行的是交通部的放寬“標準”，對滿員行駛的公交車基本上都是睜一只眼閉一只眼。但是，當交通事故激增，管理者面臨“安全”壓力的時候，執(zhí)法者可能就會祭起公安部“緊縮標準”的大旗，向超載公交“開刀”。

其次，“公交超載”處罰對象難以確定。是公交司機嗎？如果公交車裝載標準統(tǒng)一到了公安部的“緊縮標準”，那么公交車超載責任在司機。問題是，還有另外一個標準在，而且公交公司面臨的是“上不盡的乘客”，一般公司都會要求駕駛員不準飛站、甩客，在這樣的制度下，交警處罰司機豈不很冤？

云南省陸良縣公交部門和交警部門曾經(jīng)為超載罰款問題對簿公堂，雖然交警部門贏了官司，但也只能是一個個案，并不具備普遍意義。而當海口市45路公交車司機收到交警罰單，就有人大代表提出，交警即使處罰也要事先公告，或者政府出面加以協(xié)調(diào)。

張勇（交通部科學研究院 中國城市可持續(xù)交通研究中心）

我認為，在公交車超載處罰之爭問題上，到底執(zhí)法交警與公交公司雙方，誰的理由更充分？只有梳理清楚三部相關法律規(guī)定，才能夠看清問題的本質(zhì)。

《道路交通安全法》第四十九條規(guī)定：機動車載人不得超過核定的人數(shù)，客運機動車不得違反規(guī)定載貨。這是目前我國關于機動車載客的最高級別的法律。

《國家標準機動車運行安全技術條件》規(guī)定：城市公共汽車為0.125平方米核定1人（相當于每平方米8人）。此標準屬于強制性國家標準，是我國機動車安全技術管理的最基本的技術性法規(guī)，是與《交通安全法》配套的交通安全技術標準。該標準十分清楚地明確了：城市公共汽車僅限于在城市道路上運營，也就是給出了城市公共汽車的使用范圍。

《合同法》第二百八十九條規(guī)定“從事公共運輸?shù)某羞\人不得拒絕旅客、托運人通常、合理的運輸要求。”因此，福建省就規(guī)定：全省各城市公交車如到站不停或者無正當理由拒載乘客、中途逐客、滯站攬客等，最高均可被處以5000元的罰款。

從具體內(nèi)容來看，《道路交通安全法》和《國家標準機動車運行安全技術條件》不僅不矛盾，而且相互補充。姑且不論公交車載客是否超過了每平方米8人的載客標準，單純公交車駛出城區(qū)在公路上行駛一條，本身就違反了《國家標準機動車運行安全技術條件》的規(guī)定；再加上在公路上行駛的載客汽車（即公路客運車輛）按實際座位數(shù)核定載客人數(shù)，案例中交警據(jù)此對公交超載作出處罰，顯然是合法的。

當然，即使公交車不駛出城市道路范圍，載客人數(shù)超過了每平方米8人的載客標準，按照《道路交通安全法》的規(guī)定也應該接收處罰。但實際上，考慮目前城市交通擁堵日益嚴重，城市公交實際載客數(shù)變動頻繁，公交以快速輸送旅客為目的的社會公益性，即使發(fā)生超載現(xiàn)象，交警也無法一一處理，否則將嚴重地影響交通。因此導致城市公交超載司空見慣，偶有處罰個例，反而難以接受。

但是，依據(jù)《合同法》和各地方管理規(guī)定，公交公司應該停車載客，由乘客自愿選擇是否搭載，乘客可以不上車，但公交車不能不停。在這種情況下，公交司機本身無法控制車輛是否超載。這樣一來，將公交超載認為是司機的違章行為，交警對司機進行處罰顯然有失公正。

依據(jù)我國法規(guī)體系下位法服從上位法的執(zhí)行原則，姑且不論地方法規(guī)和國家標準如何規(guī)定，單就《道路交通安全法》與《合同法》兩法律而言，二者同屬國家法律，在執(zhí)行過程中竟然陷入相互沖突之境，可以說交警與公交公司對簿公堂，本身是國家法律之間的相互沖突。

治亂：標準統(tǒng)一更需部門協(xié)調(diào)

劉波（國家建設部政策研究中心）

解決公交超載難題，就要盡早解決標準之亂和執(zhí)法之亂，治亂方能夠治本。

統(tǒng)一公交車超載標準勢在必行，不同管理主體認定的標準不一致是引起爭議的主要原因。撇開誰是誰非不說，在城市公共交通目前的現(xiàn)狀下，如果認可交警部門的標準，其對城市交通的影響，對廣大市民出行的影響都將是巨大的。所以眼下一些交警部門認定的標準肯定是不合理的，也不符合市民出行的需要。而二十年前就已頒布的所謂“建設部標準”也非一個“完美的標準”，隨著車輛大規(guī)模增加，路況復雜多變，特別是城鄉(xiāng)間道路良莠不齊，城市公共交通主管部門也必須重視“公交車超載”給乘客生命健康帶來的安全隱患。只要我們從保障廣大市民出行安全、便捷的目標出發(fā)，從城市公共交通的實際出發(fā)，認真調(diào)查研究，兩個標準取得一致是完全可能的，也是非常必要的。

當然，建立多個管理部門間的溝通協(xié)調(diào)機制也勢在必行，從發(fā)生的幾起公交車超載被處罰事件看，在具體執(zhí)法這一層面上，有關部門缺乏事先的溝通協(xié)調(diào)是引起社會廣泛爭議的原因。眾所周知，依照一些交警部門認定的標準，“公交車超載”多年來在大中城市一直存在，是普遍現(xiàn)象，那么為什么現(xiàn)在才追究責任呢?為什么一些交警部門在執(zhí)法前不能與城市公共交通主管部門溝通一下呢？這幾起事件明顯暴露出交警部門執(zhí)法的隨意性，也讓公眾對其執(zhí)法的真正動機產(chǎn)生了懷疑，城市公共交通具有社會公益性特征，在城市交通中起著舉足輕重的作用，在管理上，公安部門和城市公共交通主管部門應當加強協(xié)作，建立經(jīng)常化、制度化的溝通機制，從為城市公共交通服務的角度共同做好工作。

最后，要真正把公交優(yōu)先戰(zhàn)略落到實處。公交車超載突出反映了這樣一個事實，即多年來我國城市公共交通發(fā)展嚴重滯后，各級政府對城市公共交通的投入不足，造成公交車輛少，車況差，公交車超載成為普遍現(xiàn)象。面對此現(xiàn)狀，政府應切實擔負起自己的職責，提高優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的認識，加大資金投入和政策優(yōu)惠扶持的力度，從多個方面入手，真正把國家制定的公交優(yōu)先戰(zhàn)略落到實處，從根本上改變公交車超載的現(xiàn)狀。

張勇（交通部科學研究院 中國城市可持續(xù)交通研究中心）

在各地極力推動城鄉(xiāng)一體化大背景下，針對“公交車上公路行駛”這一新生事物引發(fā)的執(zhí)法之亂，地方政府還需要盡快出臺相應的管理政策或法規(guī)。

2007年1月17日，江西省出臺了《關于加強城市公交車輛從事公路客運交通安全管理工作的通知》，文件中明確規(guī)定“……城市公交車輛在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)（不含高速公路）從事客運的，應當符合《城市公共汽電車客運管理辦法》（建設部令第138號）的規(guī)定……城市公交車輛凡行駛出城市規(guī)劃區(qū)，向規(guī)劃區(qū)外延伸的，應當遵守《道路交通安全法》和《道路運輸條例》、《道路旅客運輸及客運站管理規(guī)定》（交通部令2005年第10號）的規(guī)定。車輛技術等級、類型等級必須達到國家規(guī)定的有關標準，并嚴格按照核定標準載客，不得超載……各級公安交通管理部門要進一步加強道路交通安全管理，嚴格執(zhí)法，及時查處各類交通違法行為……”。

顯然，江西省為解決“公交車上公路行駛”這一管理問題提供了一個新思路，值得各地借鑒。