行政改革的制度設計

繼續削減審批項目，并不是要簡單地打造一個“小政府”，而是要在行政減量的同時讓政府轉換角色，有權有責地做好它更應該做的事情

4月底，國務院發出關于進一步清理取消和調整行政審批項目的通知。目前，數百部行政法規規章的清理與調整正在進行中。這是中國加入世界貿易組織以來第三輪大幅度精減審批項目、緩和行政規制的清理作業，并進入結構重組的深水區。中國推行清理和壓縮審批項目的行政改革，可以說是歷史的必然。

首先，從國內來看，為了提高效率而導入競爭機制的市場化轉型，促使政府在相當大的范圍內放棄計劃、減少干預，甚至從一部分經濟領域全面撤退，作為計劃和干預手段的審批也就隨之收縮。也就是說，經濟改革要求行政減量。

其次，從對外開放和國際影響的角度看，企業跨國公司化及其全球活動對現代主權國家體制產生沖擊，主要在以下三方面迫使各國政府對自己的功能進行調整。

——世界規模的貿易自由化，要求統一的法律規范和透明的行政管理以降低交易成本。政府在根據經濟改革的需要重新定位之際，勢必對行政法規和管理權進行全面清理，把相當一部分職能歸還給立法機關和司法機關。

——鑒于在復雜環境中確保國家利益的需要，中央政府的領導權、整體協調功能、應付緊急事態的機動性以及大膽進行價值抉擇的裁量權需要保留、甚至適當加強。必須根據全球化市場競爭的需要，在承認地方自治的同時，使部分事權和財權向上方移動，并對各部委的權限關系進行適當重組。

——國家疆界和政府權力越來越相對化，勢必導致或促進民間部門的增長，使得非政府組織（NGO）也可以或多或少提供社會服務。此類變化與國內經濟體制改革在大方向上是一致的，關鍵問題在于如何以規制緩和為基礎，確立政府與NGO之間的適當關系。因為行政機關不得不應付NGO在公共職能方面的競爭和挑戰，不得不直接面對社會的質詢和監督，所以或多或少要展示“學習型政府”的形象，并加強自律性和對話技巧。

概而論之，全球貿易自由化的態勢，要求中國進一步提高產品和服務的競爭力，為此，必須全面促進非公有經濟的發展，并把健全市場機制的各項改革向縱深推進。可見行政改革的基本方向還是“松綁”，即更徹底地緩和規制，為企業尤其是私營企業的投資和經營大開綠燈。

順理成章的是，必須繼續大幅削減審批項目，有關行政主管部門應抱定自我革命的精神，放棄手中的權力和既得利益，也需要通過反腐敗、公益私訴等施加壓力。另外，還不得不按照精兵簡政的原則，適當壓縮人員編制的規模。當然，在行政減量同時，必須為裁員安排適當的出路。

砍除審批項目的關鍵舉措主要有三種。一種是“回收事權”，讓上級政府提高工作效率，減少對下級的委托和指令。為了保證這類改革順利進行，必須讓財權與事權相匹配，并根據這樣的原則進行公共財政制度改革，加強人大對預算案的審議。另一種是“割讓事權”，讓NGO在不同程度上代替行政機關來提供公共服務。作為前提條件，首先要廢除三個社團條例規定的NGO審批制和雙重管理模式及其他各種政策性限制，通過公開招標、訂貨、委托契約、征稅優惠等法律手段，容許和鼓勵民間組織參與公共服務。還有一種是“變換事權”，盡可能地改行政機關負責為審判機關出面，加強法院對民間自治的各種后果的合法性審查、矯正以及個別救濟。也可以說，這就是新一輪行政改革的三大目標，旨在政府的精干化、服務化與法治化。

由于國內外局勢日益復雜，當前中國行政改革的實質已經不可能以18世紀的“夜警國家”的古典自由主義理念來定義。這次繼續削減審批項目，并不是要簡單地打造一個“小政府”，而是要在行政減量的同時讓政府轉換角色，有權有責地做好它更應該做的事情。可想而知，在清理行政法規以及事權、財權的過程中，必然出現不同政府部門的職能大分化、大改組。

隨著審批項目大幅削減，有些部門將成為“閑差”。另外一些原來似乎無足輕重的部門，則在全球化經濟競爭和制度競爭的新格局中，突然顯得舉足輕重。這樣的局部性消長要求，在清理審批項目的同時，也清理各種權限關系，修改組織法，調整行政機關的構成。例如，科技部、國防科工委以及信息產業部之間的職能劃分，水利部與國土資源部或農業部之間交叉點的處理，鐵道部與交通部的層次區別，人事部與監察部的統籌安排，都還有合理化重構的余地。隨著中國企業推行“走出去”以及自主創新的發展戰略，超越外交部、商務部、科技部分管領域的綜合調整，也變得日益重要，僅靠明確哪個部委牽頭的一貫做法，很難克服本位主義的羈絆或既存利害關系的影響，需要某個有權威的機關來折沖樽俎、統領全局。

現行政治體制下，行政系統自立性是比較薄弱的，橫向調整的意義也不太明顯，在政策和人事等方面主要依賴執政黨的統合力量。因此，中國既有的制度設計具有行政分權、部門之間互相省察牽制的特征，難免助長本位主義傾向。與此相關，在清理審批項目和緩和規制的改革中，也很可能出現片面削減部門權限、忽視職能之間配套和協調的偏頗。如果執政黨那種跨部門并且上下一貫的統合力量發生某種變化時，行政機關內在的矛盾和功能殘缺就會變得異常突出，導致權力真空或錯位。

因此，現階段的行政改革就要未雨綢繆，把今后政治改革的遠景也納入規劃之中，確定制度設計的基本思路。即在大幅壓縮審批項目的同時，必須根據行政減量和權限消長的結構性變化，相應加強國務院應急和協調的能力，使之達到能在高層進行實質性政策討論和作出決定，能確保公務員系統內部令行禁止，能避免不同部門“扯皮”或抵觸這樣行之有效的程度。

鑒于加強國務院主導權之后的“行政支配”可能引起一些弊端，應該加緊制訂《行政程序法》，并把行政改革進一步推到政府與人大之間、中央與地方之間的更深層面，為政治改革準備必要的制度條件。

其中最關鍵的是，為中央政府與各地方政府之間，就財政再分配進行溝通和談判，制定出一套法律程序，并明確處理政府間財政關系的各種規范。在這個過程中，通過加強人大的預算審議功能，而推行技術化的人大監督；通過政府之間爭取更大事權和財權的討價還價，而推行非分權式的新型中央與地方關系。這樣，兩種構想是很可能畢其功于一役的。不言而喻，這也將導致行政規制的更趨緩和，特別是針對地方行政活動的審批項目，會自然而然地失去存續理由。

如果早就確立的“黨進人大”的方針逐步落實，那么，黨的領導就可以改由人大監督的方式來體現。隨之而來的改變是，中國的權力精英階層將明顯分化為黨團干部與行政官僚兩大集團。這種“精英二元化”的格局一旦形成，建立在資格考試基礎上的公務員系統也就勢必逐步具備獨立和中立的條件，副部長和司局長以下行政職務的任免升遷，也就不妨逐步排除黨團政治的影響。至此，依法行政才能真正名副其實，防治官廳腐敗的舉措也比較容易見效。在公務員系統自律化之后，為了確保人大監督的實效和力度，還應加強人大的國務調查權，確保這種監督可以按照法律程序，對任何人都徹底行使，并使專項調查與公民知情權、信息公開及問責結合在一起。只有在這時，才能宣告“法治政府”在中國已經水到渠成。

總之，新一輪削減審批項目已經把行政改革推向深層，觸及既有權力結構的要害，因而也就很可能遭遇有關部門的聯合抵制，更容易激起官僚既得利益集團的猛烈反攻，甚至存在步入誤區的可能性。為了避免六年來的改革半途而廢，固然需要借助民意和NGO的壓力來掃清障礙，也應該以反腐敗的利劍和公益訴訟的掩護射擊，來逼退目無法紀的挑釁者，但更重要的還是周密的制度設計。

擬訂了既統籌兼顧、又分而治之的制度設計之后，就可以有目的、有計劃、有步驟地著手清除舊條例，并根據需要制定新法案。

作者為日本神戶大學法學教授，本刊法學顧問