廈門ＰＸ環評警示

只有依靠建立在信息公開和程序透明基礎上的公眾參與，把形式上的環境評價轉變為“陽光下的環評”，這一制度設計才真正具備現實意義

6月中旬的連日陣雨，暫時緩解了福建省廈門市的酷暑天氣。通往廈門市政府的交通主干道廈禾路，一如既往地車水馬龍，看上去秩序井然。

但就在不久之前，6月1日，上萬廈門市民曾自發在這里聚集，以游行的方式來表達對一個廈門市有史以來最大的化工項目的抗議。

“現在市民情緒基本穩定下來，就等區域環境評估的結果了。”廈門市政府新聞辦相關負責人告訴《財經》記者。

引發巨大爭議的，是臺資企業騰龍芳烴(廈門)有限公司（下稱騰龍芳烴）投資的對二甲苯(PX)化工項目。據悉，該項目早在2004年2月就獲得了國家發展和改革委員會批準立項，選址于廈門市海滄臺商投資區。這一福建省對外合作重點工程預期總投資額108億元人民幣，投產后每年工業產值據稱可達800億元人民幣，這近乎廈門市2006年GDP的七成。

2005年7月，該項目的環境影響報告書獲得國家環保總局審批通過。此后，2006年8月，征地拆遷以及籌備施工等，都迅速在海滄區展開。

但由于PX項目靠近眾多居民區以及院校等人口稠密區，這一龐大項目的安全問題日益遭受各方質疑。

2007年3月，全國政協委員、中國科學院院士、廈門大學教授趙玉芬發起、105名全國政協委員（包括6名院士）聯合簽名的全國政協會議“一號提案”就指出，離居民區僅1.5公里的PX項目存在泄漏或爆炸隱患，廈門百萬人口面臨危險，該項目必須緊急叫停并遷址。

進入5月下旬，隨著工程推進，更多的信息通過媒體、網絡、手機短信等渠道被披露，當地民眾的反應也越來越激烈。廈門市政府隨即于5月30日上午宣布，暫緩該項目建設。

6月7日，國家環保總局副局長潘岳對新聞界表示，國家環保總局從即刻起，將組織各方專家進行廈門市全區域的規劃環評，就廈門市的環境承載能力、城市發展定位、總體空間布局、生態功能分區等問題進行深入研究，并提出綜合性建議。若不符合規劃環評要求，包括PX項目在內的重化工項目都將予以重新考慮。

然而，迄今為止的進展并不順利，此次環評能否如預期那樣在年底水落石出，仍是一個未知數。

《財經》記者從國家環保總局環境影響評價管理司獲悉，環保總局所派專家在廈門各地做了初步考察后，目前已返京。由于PX項目引發高度的社會關注，至今仍沒有任何一家中介機構愿意承接廈門全區域環評。

近來坊間傳聞PX項目可能將遷址到漳州市漳浦縣古雷島，但廈門市政府新聞辦和項目投資方騰龍化工在接受《財經》記者采訪時，均予以否認，表示在區域環評結果出來之前，“不可能做出遷址決定”。

種種跡象顯示，這一事件或許不僅是對廈門市、更是對人們一度寄予厚望的環境影響評價體制的一次“中考”。

變形的規劃

車過跨海大橋，就駛入毗鄰廈門市區的海滄開發區。在開發區南部的騰龍芳烴PX項目工地上，《財經》記者注意到，才完成土方平整的黃土地一片空空蕩蕩，三臺尚不及撤走的打夯機停靠在工地外圍，其余施工車輛以及大部分機械、建材等都已不見蹤影。

騰龍芳烴一位中層管理人員告訴《財經》記者，PX項目正式宣布緩建后，作為項目投資方，騰龍方面已在配合環保總局牽頭做的區域環評前期工作。

海滄是一個面積約155平方公里、居民近20萬人的平坦半島，北部臨海，遍布著中高檔住宅小區的花園式洋房；南部靠山，被規劃為工業區，目前分布著化工、機械項目和火電廠。

在廈門市“1995年-2010年”以及“2005年-2020年”城市總體規劃中，海滄南部工業區主導產業一直被明確為石化產業。海滄石化工業區作為福建省重點規劃的兩大石化基地之一，也被納入國家石化工業發展“大盤”。

然而，隨著海滄半島的開發，最初在其東南部逐漸形成居民區，不少從閩西閩北移居廈門的人在此置業。自2005年起，在靠近海灣的半島北部，廈門市政府所控的國有地產公司海滄國投房地產公司，更是開發了“未來海岸”等一系列高檔樓盤，吸引了大批以年輕白領為主的“新廈門人”來半島上安家落戶。實際上，一個以人居為主要功能的海滄新城已然成形。

海滄PX項目早在2004年初就成功地獲得國家立項批復。據常情推論，當地政府彼時即應考慮到與石化工業區相宜的人居環境。但令人費解的是，直至2006年6月，國家環保總局要求在全國逐步推動區域規劃環評工作之后，廈門才全面停止了海滄南部片區房地產項目的土地拍賣。

《財經》記者獲得的一份海滄區房地產項目2007年匯總表格顯示，截至2007年6月，海滄區共有23個已開發或待售的房地產項目，總占地面積約76.73萬平方米。樓盤均價從每平方米4631元到9300元不等，最高的可達12000元。

為此，環保總局曾明確要求當地政府對海滄新市區與南部工業區進行規劃環評。2007年3月，廈門市海滄投資區管委會也曾委托中國寰球工程公司編制《海滄南部石化區總體規劃》及《海滄南部石化區規劃環境影響評價》。由于環評進展緩慢，環保總局又因此對該區所有化工石化建設項目暫緩審批，預期這份環評報告或有望于今年11月完成。

形式上的環評？

國家環保總局曾解釋說，2005年7月正式通過了廈門PX的項目環評，就單一項目本身而言，它是符合環保要求的。但這樣的說法，顯然無法澄清籠罩在這一項目上的環評迷霧。

一位不愿透露姓名的業內人士對《財經》記者表示，按國際通行做法，環評理所當然應該考慮項目所在區域的整體布局，以及其對周邊環境以及居民的影響，這是最基本的要求了，“不能把這種責任完全推給所謂的區域環評”。

廈門PX也許并非孤例。在中國，項目環評的通過率已經高到了令人吃驚的程度。雖然缺乏準確的統計數據，中國人民大學環境學院常務副院長、國家環保總局戰略環評專家咨詢委員會委員馬中在接受《財經》記者采訪時就坦言，中國目前的基本建設項目環境評價通過率“達到了99%”。

在他看來，這樣的一個比例，顯然是令人十分尷尬的。因為如果在過去20多年中，中國的項目環評都擁有如此高的通過率，按道理來說，就不應該每年出現大量的新增污染源。把所有的這些新增污染源都歸結到設備老化以及企業故意偷排行為上，顯然是難以服眾的。

另一個解釋就是，在不少情況下，環評在立項過程中并沒有起到真正的把關作用。

實際上，這在業內幾乎是公開的秘密。目前市場上活躍的環評中介機構中，仍有相當比例脫胎于環保主管部門，無論是中央級的還是省市級的。從體制上而言，作為事業單位的這些環評機構，已經與環保部門割斷了聯系，但無論人員還是在其他方面上，都仍然有著千絲萬縷的關系。如果缺乏完善的監督機制，就很容易滑墜到“形式上的環評”。

更重要的是，現有的環評法規制度對于項目方而言，只能起到“軟約束”或者說“弱約束”的作用。以2003年9月1日正式施行的《中華人民共和國環境影響評價法》為例，如果建設項目的環境影響評價文件未正式報批，或者未獲得正式批準就擅自開工建設，最高的罰款額度也只有20萬元人民幣。這對于類似廈門PX這種動輒上百億元投資的項目而言，只能是九牛一毛。

在這樣的“弱約束”之下，環評機構也陷入兩難境地：一旦認真執行環評，不僅可能于事無補，還會付出立竿見影的很難再承攬新業務的后果；而執行過于松弛，一旦國家環保總局嚴格審查，可能又會受到縮小業務范圍甚至吊銷環評資質的處罰。

此外，地方環境主管部門雖然受上級環境主管部門的垂直領導，但無論在財政上還是人員上，在現有體制下，都不得不更多地依賴于地方行政部門；在很多宏大的建設項目背后，都是地方政府這只有形或無形的手在推動。在這樣的夾縫中，很難想象會成長起來一個健康的環評產業。

于是，在廈門PX事件上，人們就看到了一個頗具黑色幽默又不乏典型性的環評過程的出現——迄今為止，關于該項目的環評報告，在獲得國家環保總局正式批復接近兩年之后，公眾仍然無緣知曉。到底是哪些專家參與了此次項目環評？分別發表了什么意見？

在國際上，這卻是最基本的要求。除了涉及到商業秘密的部分，建設單位和環評機構，都必須事先把這些消息如實地告知公眾或者說“利益相關方”。

重建環評“基石”

回顧環評在國際上的發展軌跡，不難發現，“公眾參與”或者說“利益相關方介入”，一直都被認為是環評的最基本原則。

這點并不難理解。因為一旦缺乏公眾參與或者說監督，任何良好的制度設計都有變異成“尋租工具”的危險。

為確保這種權利的實現，歐盟自1985年以來公布了一系列指令，以保證公眾可以充分地獲得環境信息并參與決策。

最新的一次修訂是在2003年，通過的指令被廣泛稱為《公眾參與指令》。近年來，隨著歐盟不斷擴大，包括烏克蘭等在內的許多原計劃經濟體制國家，也都開始逐步采取這套體系來改善環評質量。

在美國，這一制度更可以溯源到1969年正式頒布的《國家環境政策法》。這部法律要求決策者在做出最終決定之前，必須完整地向公眾告知項目可能造成的環境影響及其他后果。之后出臺的一系列法案，尤其是1986年頒布的《應急計劃與公眾知情法案》，更是進一步明確了公眾應對化工等危險性項目享有充分的知情權。

目前在美國，包括PX在內的超過600種化工產品，只要達到一定的用量，都被要求每年上報其儲存和使用情況。公眾通過美國環保署的網站和其他官方渠道，就可以準確地了解其所在的州以及縣，到底有哪些危險化工產品，以及這些設施的具體位置等詳細信息。

這個機構發布的一本名為《化工在社區》的小冊子，就詳細地指導公眾，如何準確地了解自己身邊潛在的化工危險，以及反饋自己的意見等。

在廈門PX風波之中，所有應該公布的信息都在“黑箱”之中。雖然在事后，廈門市政府也廣泛派送了《PX知多少？》的小冊子，但這種僅具科普性質的讀物，顯然與公眾訴求的真正知情和參與權相去甚遠。

實際上，環保主管部門也意識到了這一問題的迫切性。2006年3月18日正式施行的《環境影響評價公眾參與暫行辦法》，就在這個方面邁出了重要一步；2007年4月，《中華人民共和國信息公開條例》剛剛公布，國家環保總局就在第一時間公布了《環境信息公開辦法（試行）》，該辦法將于2008年5月1日正式生效。

但是，這些法規制度的規定往往過于寬泛和原則性，要真正把公眾參與的權利落到實處，前景仍然不容樂觀。因為根據世界銀行的文件，所謂公眾參與，不僅包含廣泛的告知，讓所有利益相關方都能盡可能早地了解項目，更包含咨詢、對話直至談判等整個流程。

走向“陽光環評”

在加強環保監管部門能力建設的同時，環評體制的徹底改革也已不容回避。

在中國人民大學環境學院常務副院長馬中看來，除了現有的法律規章需要細化，一個最重要的問題仍然是信息公開。不少地方政府以保密為由，拒絕公布環評資料，導致這些資料往往很快就被束之高閣。而在香港，環境署有專門存放環評資料的機構，任何個人和機構存有疑問，都可以前往查閱。

“原有的環評報告，最起碼在一定年限之后，就應該公開。”馬中對《財經》記者強調說，現在的環評報告，只要不屬于立法規定的保密范疇，都應該毫無保留地予以公布。

馬中建議，不妨設立獨立的環評審查小組，組成類似于歐美國家常見的“陪審團”，對環評中介機構進行評定。只有確保信息公開，把每個專家的簽名和意見都放在陽光之下，加上政府的依法監管，這個行業才能形成良性的競爭機制。

當然，要真正走向“陽光環評”，路也仍然相當漫長。

環評所呼喚的充分參與和談判過程，是否會遲滯經濟增長的步伐？這樣的疑問，始終會盤桓在不少政府部門的腦子中。從表面上看，也許這種擔心不無道理，在美國，一般典型的環評過程，就需要一到兩年的時間，更不用說一些復雜的工程，拖到十年八年也有可能。

但是，忽略或者人為地扭曲這一過程，其可能的代價到底是多少？也許沒有人真正精確計算過。

《財經》記者從廈門市銀監局了解到，PX項目銀團貸款全部為商業性貸款，總額63億元，期限為十年。銀團由農行總行牽頭，聯合招商銀行廈門分行、光大銀行廈門分行、建行廈門分行和工行廈門分行共五家組成。其中農行一家的貸款額就占到銀團的40%以上。由于PX項目緩建，現項目資金已經凍結。而如果按照國際上通行程序走，即在做出決定之前就廣泛征求公眾意見，也許這本來就是一筆無需支出的昂貴“學費”。

在廈門，無論從物質上還是精神上，PX項目風波留下的隱痛，顯然都不是短時間內能夠消除的。